当前越南分级分权政策之评估
30/1/2019 16:3' 发送此文章 打印
附图。来源:越通社

越南国家行政分级分权政策之概述

多层次的国家行政机构体系需要各级部门在责任和权限上的明确划分。将国家权力划分给不同的国家机构是国家权力得到最有效利用,避免滥用国家权力服务于个人利益、“集团利益”的方式。现代民主国家的共同趋势是,当社会高度发达时,权力下放更加普遍,地方政府被赋予更多的任务和权限。

国家行政分级分权政策表现为关于各级国家行政机关之间任务和权限划分的法律法规,旨在充分发挥各级部门在行使国家权力中的自主性和创新力,保证各级国家行政机关高效地行使行政管理职能和提供各种公共服务。

越南国家行政分级分权政策早在国家获得独立之时就被提出来,并且经过国家不同发展时期得到完善。通过关于中央到地方的各级政府职能、任务和权限的法律法规体系,越南的国家行政分级分权政策得以形成并逐步完善。

早在越南民主共和国成立初期,分级分权问题就被临时政府提了出来。这表现在其最初颁布的那些文件(具体是规定各地人民议会和国家行政委员会的组织和运作的1945年11月22日第63号敇令和1945年12月21日第76号敇令)。分级分权政策在不同时期又有不同的调整和补充,这取决于经济社会发展背景、国家行政架构中各级政府的能力以及优化国家行政架构运作效力和效率的要求,这在1946年版、1959年版、1980年版、1992年版《宪法》以及越南民主共和国和越南社会主义共和国有关国家组织机构的法律中有明确的体现。

自2000年以来,行政分级分权发生了显著的变化,2001年《政府组织法》和2003年《人民议会和人民委员会组织法》相继出台。特别是,越共九届九中全会提出了“抓紧完成中央和地方之间在每个行业、每个领域上同步的分级分权,保证中央对地方统一而畅通的管理效力并鼓励各地的创新性和责任担当”(1)。2004年6月20日,政府颁布了“关于继续加大中央政府和各省市政府行政分级管理力度”的第08/2004/NQ-CP号决议,主要集中于中央政府与省级政府在规划、计划、发展投资,国家财政、国土、自然资源、国有企业、事业单位运作、公共服务,组织机构、干部、公务员等主要领域的权限和责任划分。

越南社会主义共和国国会于2013年11月28日通过的2013年版《宪法》的第九章《地方政府》包含许多新的重要规定。此后,2015年,《中央政府组织法》和《地方政府组织法》得以颁布,体现了国家行政分级分权中的重要创新之举。2016年3月21日,政府继续颁布关于政府与各省、直辖市人民委员会行政分级管理的第21/2016/NQ-CP号决议,集中于五大领域:国家财政管理,国有企业管理,公共投资管理,公务、干部、公务员、职员管理,土地管理。除了规定国家行政分级分权的观点目标和方向等基本问题的文件之外,各领域的法律法规也反映本领域国家行政分级分权的政策。

上述法律文件所示的国家行政分级分权政策体现了国家行政分级分权的观点、目标、内容和举措。这些法律文件形成了国家行政分级分权的框架政策。上述文件所示的地方政府机构的精神是大力创新地方政府的组织和运作,为中央到地方的国家行政架构的分级管理(与此同时是放权)创造更好条件。

2001年以来国家行政分级分权政策的变化和完善

概括2001年以来国家行政分级分权政策的变迁,应提出以下两个重要里程碑:

一、基于2001年《政府组织法》和2003年《人民议会和人民委员会组织法》的国家行政分级分权政策。

2001年《政府组织法》赋予政府决定和指导实行国家行政体系的部门和领域分工和分级管理的权利(第16条)。这是政府的极大权限。为行使这一权限,政府实施制定法规的职能,为分工和分级管理活动创造法律框架。

2003年《人民议会和人民委员会组织法》包含关于省级、县级和乡级等不同行政级别的权限较为详细具体的规定。这些具体规定为地方各级行政运作创造基本的法律依据,避免管理混淆、错位状况。

政府 “关于继续加大中央政府和各省市政府行政分级管理力度”的第08/2004/NQ-CP号决议以“继续加大中央政府和省级政府之间、各级地方政府之间行政分级管理力度”为目标,规定了规划、计划和发展投资管理,国家财政管理,国土、自然资源和国有资产管理、国有企业管理、事业单位运作和公共服务管理,组织机构、干部、公务员等领域的具体分级管理方向。

该时期的国家行政分级分权政策促成了地方政府和中央各部委运作中的积极转变。实施分级管理与行政手续改革工作相结合,有助于减少公民和企业遇到的不便,更快地解决多领域尤其是土地、投资和建筑、开办企业领域的审批事项。中央政府和各部委加大向各省和直辖市下放权限和责任,已为组建管理多行业、多领域的部委提供了便利条件,使得政府机构更精简。

然而,该时期的分级分权政策仍显示出各种明显的不足:2001年《政府组织法》规定了政府在行政管理体系中分工和分级管理的权限,但该时期政府对国家行政分工分级管理的法规制定工作不够同步和充分,因此中央和地方之间的分级管理仍有不少问题。中央政府和地方政府之间的分级分权举措不够同步,尚未明确划分各级政府的任务、权限和责任。许多地方认为向地方放权的力度不够大,中央各部委仍管得太多。地方政府仍然没有足够的权限和必要条件来主动实施本地有能力开展的任务和权限。

二、基于2015年《中央政府组织法》和2015年《地方政府组织法》的国家行政分级分权政策。

2013年版《宪法》通过第112条规定“地方政府组织和保证《宪法》和法律在本地的施行,决定法定的地方事务,接受上级国家机关的检查和监督”,为中央和地方之间的分级分权机制打下了基础。

在此精神指引下,2015年《中央政府组织法》和2015年《地方政府组织法》在国家行政分级分权上迈出重要步伐,表现在以下几点:

第一,越南国家首次在法律文件中明确中央政府在向地方政府放权的权限(2001年《政府组织法》规定仅局限于分工分级管理,而没有提及放权)。补充中央政府向地方政府放权的权限是越南分级分权政策中新的一大进步。

第二,2015年《中央政府组织法》明确中央政府分级分权的权限必须基于相关法律、国会的决议、国会常委会的法令和决议的相关规定(第25条)。2015年《地方政府组织法》第12条对向地方政府放权的规定也明确:“向各级地方政府放权必须在相关法律中规定”。这意味着向地方政府下放权力必须基于基本法律框架,保证社会主义法治原则。

分级分权要满足各项原则,且必须在放权国家机关的法律规范性文件中予以规定,其中明确向地方政府或下级国家机关下放的任务和权限以及放权国家机关和接受放权的国家机关的责任。

第三,上述法律更加具体和详细地规定了中央和地方之间以及各级地方政府之间分级分权的实施要求和条件。2015年《地方政府组织法》第13条对向地方政府放权的规定明确:“根据地方的工作要求、实施能力和具体条件和情况,中央和地方的国家机关可授权地方政府或下级国家机关持续、经常实施一项或若干项属于自己权限范围内的任务、职权,法律有其他规定的情形除外”。同时,上级国家机关在向地方政府下放任务、权限时应保障实施自己下放的任务、权限的各种资源和其他必要条件,指导并检查业已下放的任务、权限的实施情况并对自己下放的任务、权限的实施结果负责。

第四,上述法律明确了被授权的国家机关就被授权的责任、权限的实施情况对授权的国家机关负责。根据地方的具体情况,地方的国家机关可进一步授权地方政府或下级国家机关实施上级国家机关授权的任务和权限,但必须征得授权的国家机关的同意。

上级国家机关在自己任务和权限范围内负责对授权各级地方政府的任务和权限实施过程中的合宪性、合法性进行监察和检查。

细化2015年《中央政府组织法》和2015年《地方政府组织法》中有关分级管理的规定,政府颁布了“关于政府和各省和直辖市人委会之间的分级行政管理”的2016年3月21日第21/NQ-CP号决议。该决议明确了“在合理明确划分政府、政府总理、各部委和各省、直辖市(以下统称为省级)人民委员会之间的任务、权限和责任的基础上优化对行业、领域的行政管理效力和效率,保证中央政府的统一管理,发扬地方政府的主动性、责任担当和创新精神”。该决议还提出了国家财政管理,国有企业管理,公共投资管理,公务、干部、公务员、职员管理,土地管理等五大领域分级管理的具体方向。

如此一来,到了2015年《中央政府组织法》和2015年《地方政府组织法》,国家行政分级分权政策在制度化党对加大国家机构以及地方政府组织和运作的改革力度的主张问题上迈出了重要的步伐。

国家行政分级分权政策的评估

可以说,2001年以来国家行政分级分权政策的制定和实施有了根本性转变。这些成功表现为以下几个基本方面:

第一,法律法规体系逐步得到健全,包含中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间分工、分级分权的规定。分工和分级管理问题一开始仅局限于2001年《政府组织法》的原则性规定,而之后,2015年《中央政府组织法》和2015年《地方政府组织法》又对分级分权予以更充分、更高水平的规定。

第二,各级行政之间的分级分权政策在上述法律的规定当中充分体现了相关原则和要求,并且在行政管理的若干重要领域得以细化。

第三,总体上看,出台了中央和各级地方政府职能和任务的具体规定,其中包括在各级行政的条件和能力基础上发扬下级政府的主动性和创新力。

第四,地方的各级行政的作用在分级分权政策当中日益突出。正因如此,每个地方的向前发展很大程度上取决于地方政府的活跃和创新能力。

可以发现,在该时期,中央和地方之间分级分权政策已然较为清晰和全面。该时期行政分级分权政策基本上得到相对统一实施,提高了地方政府在本地各种资源管理利用中的主动性,使得行政工作更贴近地方的具体经济社会特点,更好地服务于当地各组织和民众的要求。

然而,除了上述重要结果,中央和地方之间的分级分权政策目前仍面临以下若干问题:

一是国家行政的分级分权政策体系不够配套,甚至仅仅局限于相关原则和要求而没有具体的机制。2015年《政府组织法》明确分级分必须根据相关法律、国会及其常委会的决议实施,或由2015年《地方政府组织法》规定分级分权的原则。然而,所有这些内容仅停留在原则上,零星地分布在这两部法律。

如果没有一个同步、完整和统一的法律框架,国家行政的分级分权政策就无法发挥自己的效果。分级分权若仅停留在原则上,而相关机制、实施方法和处理制度没有得到明确规定,就很难将该政策落实到处。研究当前越南国家行政分级分权政策,不难发现这就是亟需填补的最大“漏洞”。

二是在一些领域,中央和地方之间以及各级地方政府之间的责任和权限划分不够合理、不够明确,导致不同倾向的不足。譬如,在国家行政组织机构领域上,各级人民委员会下属专门机构的数量、任务、权限和组织机构的决定权属于中央政府。在国家行政人员管理领域上,公务员的直接用人单位的真正自主权没有得到保障。省级人民委员会在没有被分配更多编制名额的情况下,无权根据工作需要聘用新的人员;无权确定招聘标准;无权选择录用考试的形式等。在国家财政分级管理上,由于收入来源和支出任务的分配权集中于省级,而法律当中没有具体规定向县一级和乡一级放权,因此导致资源过度集中于省一级的状况,下级政府在实施被交办任务过程中没有财政上的主动权。

另一方面,有的领域又向多级政府过宽地放权,而下级政府能力不足,导致无法监控,滋生了不少腐败现象,最有代表性的是土地管理的分级分权。允许各县颁布土地使用规划以及签发土地登记证明书,导致土地规划数量庞大,其中许多规划没有可操作性,违规的、基于个人利益地签发土地证明书导致土地腐败现象泛滥。

三是在2015年《地方政府组织法》中,各级、各地方的地方政府组织模式近乎相同,而又适用于山区、海岛等不同的行政区划单位,因此很难开展活动,未能充分发挥各地的优势,限制了各地发展的多样性。原则上,不可能有适用于所有地方的统一模式。同样的,不是任何地方、任何省份都获得一样的分级分权,因为这还取决于每个地方的实施条件和能力。不同于农村,城市是人口密集的区域,是一个相互紧密制约且直接依存的统一的经济社会整体,因此城市政府机构要带有集中统一、通畅灵敏运作的性质,不能像农村那样分散。因此,向城市政府放权要符合这一特点,保证其获得相应权限和责任来切实有效管理城市。

四是地方政府没有足够的权限和必要条件来主动实施地方有能力解决的各项任务。由于没有大胆地向地方放权,因此地方政府部门有能力解决多项工作但有无权解决,上级机关没有能力解决但又有解决的权限,导致许多工作堆积、停滞、效果欠佳。地方政府部门,尤其是一些地方的人民议会运作偏于形式主义、效果低下。许多地方政府部门在工作中缺乏活力,不够主动创新。地方政府实施被下放任务和权限的组织干部、财政、预算、基础设施等条件也没有得到保证。这一矛盾不将对各级地方政府的运作效力和效率造成影响。

五是国家行政的分级分权政策与检查和监督的要求密不可分。然而,仍然没有围绕该问题的具体法律框架,尤其是分级分权违法违规行为的处理机制。譬如,中央和上级国家机关近期放松对下级机关的指导、监察、检查和监督,导致了下级组织机构和人员编制“膨胀”的状况。中央政府在分级分权过程中对地方政府部门活动的监管、监察、检查不够有力,导致许多地方利用分级分权来出台带有局部利益色彩的政策,或实施一些有利于地方的决策,甚至大肆违背中央机关颁布的相关规定等状况。

可见,近段时间国家行政分级分权政策取得了重要的进展,为明确划分中央政府与各级地方政府之间的权限和责任创建了基本的法律框架,加强了地方政府在地方治理上的主动作为。然而,该政策实施过程中仍面临一些重要问题,这需要国家关心着力完善,以保证分级分权真正符合我国的具体条件,面向充分发挥各级政府的能力,不断提升越南国家行政活动的效力和效率。(完)

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(1)越共九届九中全会文件:国家政治出版社,河内,2004年,第99页

文章来源:《共产主义》杂志2018年12月第914期


作者:胡志明国家政治学院 阮登诚教授、博士