处理政府与市场关系的基本原则
20/2/2020 9:30' 发送此文章 打印
附图。来源:tapchitaichinh.vn

政府与市场关系的客观依据

第一,政府与市场之间的关系源于政府自身固有的职能。

从本质看,政府具有若干职能,包括经济职能和社会职能。换言之,在经济社会发展过程中,政府作为代表着执政阶级利益的最重要的社会机构,本着推动经济社会朝着服务于本阶级利益的方向发展的目的对各种经济社会活动实施干预。虽然经济的发展是按照各种客观规律运作的,但是政府有目的的干预,已对发展方向产生影响,甚至引领经济社会的发展。

作为属于上层建筑的一种社会机构,政府行使着管理调控国民经济的作用,但在不同发展阶梯或者不同经济模式下,政府的管理调控作用又有不同的色彩。特别是在市场出现和市场经济发展之后,政府的干预也更加灵活多样。

市场,不仅仅是各种买卖活动进行的场所,而且在政府管理的关系中,还是各类市场、各种市场要素以及各种市场上的主体。这样一来,政府与市场的关系,本质上是政府作为管理者与各类市场、各种市场要素以及各种市场主体形成与发展过程之间的关系。

从经济职能看,政府不仅是市场上各种规定和“游戏规则”的管理者、制定者,而且还是生产活动的主体(特别是各种公共服务和商品)以及市场上各种商品和服务的出售者和购买者。这样一来,政府与市场之间的关系表现为市场上各主体之间的关系、商品和服务购买者和出售者之间的关系,其接受市场上各种经济规律的制约和影响以及政府通过法律法规和各种管理工具所实施的管理和调控。

从各种职能的实施目的看,无论是以何种资格出现,政府与市场的关系从本质上都是利益关系。那就是政府的利益与市场上各主体的利益。政府实施管理是为了保证市场高效发展。市场发展是保证政府发展的经济基础。因此在处理政府与市场之间的关系中,必须保证市场上各主体之间利益和谐。

实际上,政府与市场之间的互动都面向利益的增长,为各种市场主体创造共同的增长。这就是政府与市场关系中统一的一面,其推动政府与市场相辅相成、紧密联系。从本质看,这就是彼此依赖、共同发展、共谋利益的共生关系。另一方面,在相互作用过程中,也有作用和利益上的竞争。当角色分工合理、符合发展水平和处理能力时,利益将得到满足。相反,角色分工不合理,政府压倒市场,或者市场压倒政府,将导致政府管理低效以及市场自己无法合理有效配置资源的结局。这就是政府与市场关系中矛盾的一面。

第二,从市场的失败看。

市场按照各种客观规律运作和发展。然而,市场本身不是万能的力量,实际上,市场经济并非完美无瑕的经济,其自身也具有人们所不希望的负面和失败。市场失败表现在市场无法真正有效配置各种资源,无法生产出社会所需的商品和服务。市场的失败,正是解释需要政府干预的依据。

市场的失败已被经济学界阐述得比较清晰,可概括为以下几种情形:一是缺乏竞争:市场创造经济引擎的基本要素是健康的竞争环境。然而,由于各种历史、自然或政治体制等因素,可形成一家或少数垄断主导市场的企业。因为缺乏竞争,给国民经济供应各种产品往往效果欠佳。在此情况下,需要政府的干预,才能带来必要的竞争。二是各种外围影响:在很多情况下,个人或企业可给其他个人或企业带来良好的或不良影响,但没有得到成本的弥补(良好影响)或者无需赔偿损失(不良影响)。如果政府不实施应有的有力干预,不良影响将增加,良好影响将逐渐减少,无法达到社会效益。三是,信息的短缺或不对称,可导致各种市场交易无法实现。譬如天气预报服务、环境和健康信息等。在此情况下,市场需要得到更多信息的供应,而政府必须肩负起这一责任。四是各种市场并不完美。实际上,一些市场因为获取信息和管理上的困难和风险而无法具备可满足社会需要的商品和服务。在此条件下,政府的干预对推动和保持经济的创造性是必要的。五是供应公益服务。一般来说,公共服务是不可个体化的,譬如消防服务、社会秩序、公园系统等。正因如此,市场无法创造可供应或高效供应此类服务的私人供应商,政府通常在供应各类公益服务中必须发挥主要作用。六是市场经济发展必然会导致贫富差距或者收入上的不公。这就是市场机制的属性。在此情况下,凭着自己的职能,政府必须干预获取机会和再分配以及供应各种社会保障服务、减少贫富分化的过程。七是市场经济的发展变化,从宏观角度看,随着不同周期必定带来某种宏观不稳定性。产量波动异常,即便从长期看,仍暴露出某种增长的倾向或潜力。国民经济时而遭受较高的通胀率,时而陷入衰退及较高失业率。这导致社会上大量民众生活的不确定性和风险。这种宏观不稳定也是市场的欠缺之一,这是市场自身无法纠正的。

要想克服这种失败,政府的作用是必不可少的。政府必须干预市场,以为市场正常运作、满足社会需要创造机遇和环境。换言之,不可能有纯粹自由的市场,一个市场高效运作需要政府的干预。政府干预并与市场共生,来纠正和弥补市场的不足,而不是来取代市场。

显而易见的是,在现代社会中,政府对市场经济发展过程的干预,克服各种经济社会危机和扩大民主,也就是为了满足经济社会发展要求。特别是民主制度下的政府是可以大幅削减市场体系负面冲击,同时仍保持所有权和自由权的工具。换言之,民主的政治体系可为市场经济的运作作出最有效的贡献。再者,即便政府在经济发展中有着不可或缺的重要作用,也不意味着政府可以包办、取代一切市场活动。政府只应注重那些市场不能做到或者水平不如政府干预那么完美的领域。过分扩大干预,在很多情况下,政府本身也会遭遇失败。

第三,从政府在行使经济社会职能中遭遇的失败看。

政府对各种经济社会活动的干预是必要的,其共同目标是助力发展。然而,在不少情况下,政府的干预也达不到预期效果。我们见证了围绕政府对国民经济干预作用的观点和实践上的“拉锯战”。在1929-1933年世界经济危机和第二次世界大战爆发之后,对政府作用的观念发生了变化,从鼓励政府减少干预转为扩大政府的作用。直到20世纪60年代,政府真正干预到了国民经济的方方面面,管理价格并以越来越高的程度调整着劳动和外汇及金融市场(1)。

正是政府较高程度地参与市场的活动,歪曲了各种市场关系。1973年初的石油价格危机以及80年代债务危机,是政府过深干预经济导致低效的证明。换言之,这反映了各种政府过度干预市场活动的政策遭遇的失败。

前苏联和东欧各国社会主义模式在上世纪80年代末、90年代初的危机和瓦解,也是政府在管理调控国民经济遭遇失败的证明。基于官僚主义、高度集中的计划以及不接受市场作用的发展,导致了资源配置不合理、浪费、损失、增长动力被消灭。

政府的失败有很多原因,包括与政府的活动密不可分的原因。那就是,政府本身不可能像市场那么灵活,而是经常缺乏信息,政府仅能对私人的反应进行有限的控制以及对官僚主义的行政架构进行有限的控制。此外,也有各种强加的政治程序的不足等。

发展实际表明,过度干预和消除市场,在经济社会发展中都不可能取得成功。西方发达资本主义国家都要实施战略性调整,实行政府和市场均受重视的混合式经济发展。过去实行高度集中计划经济模式的国家也向混合式经济发展转型,恢复并发展市场,重新赋予市场原有的职能。政府在过度干预或消除市场作用情况下遭遇的失败表明,缺乏政府的干预就不可能发展,而缺乏市场也不可能发展,发展需要政府与市场相互作用、相辅相成、纠正各种缺陷。如此可见政府与市场之间的关系来源于政府自身的需求以及市场需求,那就是相互作用、彼此依赖的必要关系。

政府与市场之间相互作用的结果表现于每个国家经济社会的发展。这一关系的处理集中表现于发展体制的系统。问题在于,形成各项原则和法律法规来为这一关系运作创造机制,必须合理且符合不同发展阶段以及不同要素的能力。一个发达的市场经济是一个具备配套发展体制系统的经济。这一体制系统为政府和市场发挥自身能力、有效克服市场和政府的缺陷开创机遇和方式。正因如此,处理政府与市场关系的一项十分重要的内容是必须对政府和市场的地位、作用以及两者关系进行制度化。

在涉及到政府与市场之间的关系时,需要在这种关系发展变化过程中识别并分工好两者的角色。政府和市场都有自己的职能,但政府和市场的职能随着经济社会和营商环境的发展也会发生变化。问题是如何根据政府的能力、市场的发展以及每个国家的发展观念而进行合理的角色分工。这种相符性,是用增长的效果来衡量的,它没有适用于所有经济体的共同标准。正因如此,政府作为该关系的主体,应从增长目标、政府能力状况以及市场的发展程度出发,选择合适的角色分工。

各项处理原则

第一,处理政府与市场关系必须建立在国家利益至高无上和确保经济社会增长成效的基础上。

政府与市场之间的关系是重大关系之一。处理好这一关系将助力经济社会发展。因此,处理这一关系面临的要求是如何挖掘各种资源形成合力,包括政府资源、市场资源、内部和外部资源。必须形成各种资源的合力来发展。

当然在处理过程中,将要解决各种利益矛盾,保证政府与市场之间利益和谐。然而,在许多难以评估的情况下,原则上必须将国家民族共同利益置于高于一切的地位。国家利益是至高无上的目标,政府应运用各种工具,通过市场机制,在社会共识条件下达成既定目标。

我们的国家民族利益是“祖国的独立、主权、统一和领土完整,社会主义制度,国家的富强,人民的温饱自由幸福”(2)。处理政府与市场关系必须面向实现这一目标。政府必须自我完善,提升高效调控水平,必须成为廉洁、行动、服务人民的政府。市场必须健康、有效挖掘和配置各种资源来实现目标。在处理政府与市场关系中应避免偏见或局部利益。

回顾市场经济发展史,选择政府还是市场与增长效益是分不开的。曾经有过因为偏于政府或偏于市场而导致的失败。近年来,学界很少谈到政府多还是政府少以及市场多还是市场少。目光集中于市场还是政府将带来效益。而各经济体运作以及处理这一关系的实际均显示,经济增长的效果是评估选择政府还是市场的准绳。

当前的发展观念是面向可持续发展,意味着不仅关注高速度增长,而是与增长密不可分的是必须处理好各种社会和环境问题。正因如此,处理政府与市场关系问题,也不单纯是面向增长,而是在增长的同时必须保证社会稳定和发展、人民生活得以改善、民众能够生活在健康无污染的环境中。

第二,政府在市场高效运作时不实施干预,政府仅解决市场不可能做或者效果欠佳的事情。

市场经济按照各项客观规律运作,市场机制是有效调动并挖掘各种资源的机制,因此在市场处在高效运作的状态时,政府不应干预,这样会扭曲市场。实践表明,由政府调控的非市场经济已经失败,而政府过度干预也会使得市场失去能动性,弱化各种生产经营活动的效果。

市场运作原则是保证利润的增长。然而有的经济领域,在某些时候,其活动没有带来平均利润,不能刺激私人参与,但这却是保证各种生产活动所需条件、保障社会民生的领域,政府不得不参与或通过各种机制、政策来加以调整,为市场能够运作创造机遇(譬如公共商品、风险较多的新型经营领域等)。

然而,政府的干预必须基于政府的治理能力和经济实力。对于那些治理能力和经济实力较低的政府,只需首先集中于基本职能,供应纯粹的公共商品,如财产所有权、宏观经济稳定、疫病防控、道路、自来水以及贫困者社会保障。一旦政府的能力得以改善,干预范围可扩大到各种中间职能,如各种外部影响的治理、垄断调控和社会保险等。那些能力强大的政府可以行使更广泛的职能,积极主动配合各个市场,培育市场发展,为市场有效参与经济社会生活各个领域开创机遇。

第三,处理政府与市场关系必须符合国民经济的不同发展阶段。

政府与市场之间的关系是市场经济发展过程中的必然性。但是由于各种要素及其历史、文化、政治条件没有兼容的发展,因此它们之间的关系是不对称的相互作用和支持。它们自身的作用和职能也会随着经济的发展而有所发展和调整。因此,具体确定不同市场经济各组成部分的作用和地位是不完全一样的,而且在每个经济体的不同发展阶段也不尽相同。处理好这一关系需要十分灵活敏锐:一是在各种市场尚未发达的时候,政府应实施干预,通过各种机制、政策助力市场发展,主动为市场发挥作用创建空间。这样一来,在建设和发展社会主义定向市场经济的过程中,政府也应根据发展过程的效果这一共同标准来调整自己的干预力度;二是处理政府与市场关系需要全面和配套,立足社会生产力每个发展步伐的现状,不仅仅注重所有制方面,旨在激发和发挥各个经济成分的能力,而且还要着重于分配、交换和消费等环节。在交换中,价格必须基于市场,在分配中必须保证一次分配中的市场原则以及政府干预二次分配以确保公正平等、减少贫富分化;三是优化政府的运作效率,包括中央和地方政府。缺乏一个活跃的、支持发展的政府,将无法处理好这一关系。创建一个扶持发展、廉洁、行动和服务型的政府,就是创建一个高效的治理体制、强大的政府以及一个专业、精炼、透明、惠民的公务事业。这就是治理好国民经济、处理好政府与市场关系的基础。

因此,处理这一关系应当符合不同阶段的发展水平以及市场的实际能力和现有水平。在政府和市场在现实中的发展依然有限或者没有兼容发展的情况下不应确定政府的过大作用或者市场的完全地位。

第四,在处理政府与市场关系过程中保证政府、企业和民众的利益和谐。

各发达市场经济体的实践表明,经济运作中经常发生企业、民众和政府之间的三方关系。这一关系的每个要素都有不同的活动职能、目标以及不同的利益。

从企业看:凭着生产和创造商品和服务来满足社会的生产和消费需求的职能,企业的运作过程必须保证经济效益,为了利润,因此企业期待的是利润和提高附加值。

政府是权力机关,把权力用于引领经济社会发展。因此,所有政府都希望在其引领和治理下社会不断发展并走上文明和现代化。

公民既是为市场提供重要的输入性要素的劳动者,又是消费者,因此他们的目标是获得更多收入来保证生活过得越来越好。

一个希望朝着市场方向发展的社会就要协调处理上述组成要素的利益。原因在于,如果过分强调市场,将会促成一个只顾利润,而忽略所有生活的人文价值的社会;而过分强调政府,就会使得政府包办一切,导致应接不暇,必将因此“付出代价”;而如果过分强调公民的利益,则没有足够的财富来满足民众日益增长的消费需求,因为消费不可能超越现有的财富能力。

这样一来,政府、企业和民众之间的利益关系主导着政府与市场关系的处理;相反,在处理政府与市场关系中,必须始终贯彻保证政府、企业和公民三大要素利益的原则。

第五,处理政府与市场关系必须置于政府、市场与社会的关系之中。

可以说政府、市场与社会关系是涵盖着整个市场经济的关系。经济理论曾存在不同的派别,包括强调市场的作用、强调政府的作用或者强调政府和市场在混合经济中的必要性。此外,在发达的市场经济体中,社会的作用也越来越受到关注,以弥补和监督市场和政府,甚至在“华盛顿共识”失败后不少经济体主张减少市场、突出社会。

政府与市场关系发生在特定的社会环境,当然受社会环境因素的影响。除了政府和市场,各种社会要素和社会组织一直对政府和市场及两者关系产生影响。

实际显示,随着社会生产以更大规模的强劲发展,政府的关注不能够涵盖经济社会生活的所有方面以及社会上的所有对象。一个必然的需求是各社会组织自己必须参与解决或者对政府施加影响以出台合理的解决办法。在同政府的关系中,在各社会组织视角下的社会要素将参与各项主张、政策的制定过程,作为政策实施过程的执行者和监督者。因此,各社会组织十分需要空间和条件来发挥其在支持和监督政府的作用。

在同市场的关系中,各社会组织是政治体系的组成部分,其行使的是在市场冲击下保护民众的权益。实际上,市场的发展推动了各社会组织的发展,为提升社会要素在经济建设发展中的作用创造条件。当社会利益被市场的自由发展所压倒的时候,市场与社会关系的各种问题将会出现。一般来说,根据职能,政府将干预并处理发生的问题,但并非任何问题,政府都能及时关注并处理。社会往往会第一个察觉到市场偏离标准发展带来的冲击,如环境污染、食品安全等问题。

处理社会与市场之间的关系,首先就是处理各社会组织与企业之间的关系以创建增长的环境,保证企业乃至社会的利益。处理这一关系的机制就是通过各项运动和民众的意见,各社会组织迫使企业调整自己在生产、交换、分配和消费中的行为。二是间接地对政府施加影响以形成各项规定来调整企业的行为以及监督企业运行过程、论证企业的发展战略和计划。三是对接各种社会网络、交换信息、挖掘各种资源来实现自治、支持各协会、保护弱势群体等。四是创建社会性企业,供应非营利性的社会服务,从而助力经济社会发展。五是扮演支持政府和支持市场处理两者之间互动关系的角色(譬如掌握市场信息、反映给政府处理或者协助政府、调整市场)。凭着这一作用,社会要素在整个处理政府与市场关系过程中一直产生着影响。

这样一来,经济发展不仅要着重处理政府与市场关系,而且还要处理政府、市场与社会这一多维关系。社会既支持又监督市场和政府行使自己的职能和任务。(完)
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(1)世界银行:政府在一个转型之中的世界,国家政治出版社,河内,1998年,第39页

(2)张晋创:把握时机,发挥全民力量,捍卫国家民族利益,推动国家持续前进。
http://baodatviet.vn/chinh-tri-xa-hoi/chinh-tri-viet-nam/bao-ve-loi-ich-quoc-gia-la-muc-tieu-toi-thuong-3223166/

文章来源:《共产主义》杂志2019年8月第924期


作者:《共产主义》杂志社 副总编辑 武文河 副教授、博士