发挥社会的作用 助力强化政府弱项 弥补市场缺陷*
24/4/2020 10:29' 发送此文章 打印
资料图:打造非公部门提供非营利性服务的医院,助力提升诊疗服务质量,满足人民日益增长的需要。

市场的缺陷是追求利润最大化,按照“强者赢、弱者输”的规律运作,排除社会上遭受自然条件、先天生物学因素或者社会风险等障碍的弱势群体的发展机会。政府的弱项在于面临资源短缺或者受“利益集团”操控以及管理机构存在官僚主义现象的情况下很难使社会政策覆盖所有居民对象。如果缺乏高效的权力控制机制,部分企业常常与那些腐化变质的公职人员勾结起来,形成“牟利集团”,既歪曲市场经济的规律,又使各项公共政策被扭曲。因此,应充分发挥社会在强化政府弱项、弥补市场缺陷中的作用,如参与提供政府授权的若干公共事业服务;在社会主义定向市场经济中形成各种参与监督和社会论证的机制,保证各阶级、各阶层、各社会群体的声音被均衡地传达到制定政策的部门那里,避免一个“利益集团”控制着各种“输入性”信息,导致信息不对称情况;通过行业协会、联合会等参与调节市场供求关系。

越南具体条件下的“社会”包括以下主体:祖国阵线、各政治社会组织、各政治社会职业组织、各行业协会、多元化的社会组织、社区组织、社会企业、研究院所、基金会等,这些主体都不以营利为目的。为发挥社会在与政府和市场相比之下的作用,应着重以下若干问题:
第一,增强生产商和消费者协会在现代市场经济中的作用。保证影响法律和政策进程的信息对称性,其方法是为各行业协会在参与监督和社会论证,为完善政策草案提供意见中均有同等的机会而健全机制,避免这个协会压制另一个协会的声音。健全法律体系来促进针对政策制定者的信息传播活动公开透明,防范和制止各种为某“利益集团”夺取优势以牟利、对其他社会成员的正当利益构成威胁、因各种带有偏见的扭曲的政策而导致社会不公的非法“私下游说”行为。促成各行业协会之间话语权平衡的可能性,还助力在 “游戏规则” 制定初期就保证市场经济的良性竞争,防止政策被某个有权有势的“利益集团”控制时出现偏见的可能。

促进现代市场经济下消费者协会与生产商和分销商协会之间信息权、监督和社会论证权利的对称性。这是旨在建设现代化商品和服务市场的重要要求,因为生产商和分销商任何时候都希望实现垄断、抬价、为自己的产品过度宣传等行为,而消费者又希望寻找价格公道、质量保障的产品,特别是难以简单地通过市场价格衡量价值或难以通过一般方法识别的产品和服务。在消费者权益还亚于生产者和分销者的当前条件下,必须出台机制让消费者通过自己的协会来保障权益,保证控制生产者和分销者那些违背经营诚信价值的非法伎俩。

说到行业协会是说到对接、分享投入要素、生产和向消费者分销产品等过程信息的功能。协会会员自愿、自觉对接、合作和分享,使得生产、分销、流通、寻求市场遵循每个行业的“计划性”,减少市场的自发性。在现代市场经济中,行业协会会员之间对接、合作、共享信息的活动,有助于参与调节市场上的供求关系,弥补每家企业的短板。传统市场经济中导致多场危机的供大于求状况,在现代市场经济中因为行业协会会员之间的对接、共享信息和分工劳动,特别是每个行业对市场需求的预测以及对每个成员企业提出生产配额,而得到一定的减少。各协会、联合会在发展到较高程度的时候还为成员企业参与生产网络、价值链以及从产品生产、加工、包装、保管、原产地注册到经营正当权益保护(财产权保护、反不正当竞争等)等所有环节流程化和标准化创造环境和条件,特别是中小企业。现代市场经济下的协会和联合会还建立学校,根据每家企业的“订单”培训本行业的人力资源。较之于公立学校培训出来的人员,行业协会培训和“输出”的人力资源往往切合企业的需要,在劳务市场变动面前反应更灵敏。因此,政府应研究将一部分职业培训活动委托给行业协会,支持他们开办职业培训学校。

第二,健全鼓励私人投资开发各种按照非营利性原则运作的社会服务的机制,使之同政府分担部分提供公共事业服务的责任。

必须看到,在社会主义定向市场经济,政府只参与私人不参与或没有参与的领域。保障必要的基本公共服务是政府的责任,但政府可以委托私人参与不同的服务阶段、类型,特别是社会化可能性较高的服务领域或阶段。对于那些委托给私人的公共事业服务,政府通过完善有关非营利性组织的法律体系来行使自己的管理责任,保证这些组织秉承不以营利为目的的性质展开活动,通过专责行政管理部门控制服务质量。非营利性并不意味着没有利润,问题是使用利润来服务组织使命的态度和方法,这是受法律、机制、政策和符合的组织治理模式调整的。企业往往自我赋予实现股东利润和客户使用价值最大化的使命。提供非营利性服务的组织又肩负着社会使命,被道德和人文价值所调整。各学校、医院、中心提供非营利性社会服务的活动,意义在于分担公共人员编制和国家财政的负担,本质是履行政府在提供公共事业服务中的授权。在公共事业单位编制成为超出国家财政承受力的负担的条件下,打造由非公部门提供的非营利性服务的医院、学校和中心,被视为对公共事业单位进行创新和重组、提升服务质量以满足人民日益增长的需要的重要举措之一。

朝着鼓励私人转移继承财产,投入开发非营利性的社会服务,如开办学校、医院、中心、科研基金等的方向创新税收政策。对继承财产征收高额税费,但又对转移继承财产用于投资开发非营利性社会服务的人员予以免税。凭这种方式,政府将成功吸收民间资源投入开发非营利性社会服务,为政府有限的资源予以补充。

税收政策还鼓励民营企业将一部分税前利润转移、用于开发非营利性社会服务(教育、卫生、科研、慈善、人道主义等)。投资开发非营利性社会服务的企业获得免税和政府在土地和其他方面的扶持。在越南民营经济企业资产规模还小的条件下,目前主要是鼓励,但随着民营经济的迅速发展壮大,未来税收政策必须更有力地进行调节,以促进私人参与开发教育、卫生、文化艺术、社会救助、环保、慈善等服务,并履行其他社会责任。同时,必须健全机制和政策来限制企业打着非营利性旗帜来转让定价和逃税的状况。声称不以营利为目的的各民营经济集团旗下的学校、医院、中心的财务管理必须与企业财政活动分开。企业仅扮演赞助者的角色,不得干涉这些机构非营利性的业务和财务管理活动,旨在防范转让定价或逃税活动。

发展“社会型企业”是社会主义定向市场经济建设中的一个方向,旨在为融入社会过程中遇到困难的一部分劳动力解决就业,激发贫困人、弱势人群积极向上的意志,减少依赖、等待的状况。健全法律环境,鼓励私人和各社会组织积极投入发展社会型企业,旨在为少数民族劳动者、残疾人、弱势人群解决就业。政府提供用地,予以免税,严格控制企业用于扩大发展社会型企业的利润比例。

第三,加大部分公共事业服务社会化力度,增强各社会组织、社区组织在受权提供非营利性社会服务中对政府和民众的责任意识。

公共事业服务开发管理包括三大部分:收费以保证服务运营的投入财政资源;提供服务的组织以及相应的机构、人员设置和管理组织方式;保证服务质量满足消费者需要。社会化是从政府集中地管理和组织提供服务转向委托社会,可以转让上述全部或者一些部分,在政府资源有限的条件下吸引社会资源并提升服务质量,满足消费者需要。

对公共事业服务进行核查并分成以下类别:一、以免费或低收费形式提供的非增值公共事业服务,政府既负责为消费者支付费用,又建立负责提供服务的组织机构和人员体系,又控制服务质量;二、非增值或低增值的公共服务,政府为服务消费者支付费用(全部或部分),控制服务质量,但通过竞争性招投标委托各社会组织、社区组织负责直接提供并管理服务;三、高增值的公共服务,可通过合同委托非公部门负责收费以自我保证经费,又直接组织提供服务,而政府负责控制服务质量;四、低增值的公共服务,政府为服务使用者支付一部分费用,控制服务质量,但委托各社会组织收取一部分服务费用并负责直接组织提供服务;五、各种社区服务,由社区自筹资金并负责根据法律规定直接组织提供和全面管理。无论是上述何种社会服务类型,财务机制必须按照非营利性原则运作,政府为维持这些组织收入来源创造条件,不仅能弥补经费支出,保证员工的生活水平和质量,而且还可以进行再投资,以不断扩大规模并提升服务质量。社会化不仅在融资环节,而且还在于广泛动员各社会力量,特别是服务直接受益者参与监督、评估和管理服务质量。

在上述分类基础上,应大胆地全部或部分地委托非公主体负责提供一些公共事业服务。建立一套衡量“社会化水平”与“服务质量”的工具,其不仅反映各种财政资源要素,而且还反映各种非财政要素(如服务内容、方法、参与力量、质量管理评估活动等等)。必须看到,社会服务质量不完全像普通商品那样用市场上的价格来衡量,其质量很多时候是以服务消费者的满意还是不满意来评估的。因此,各种社会力量对服务质量的监督和评估有着极其重要的作用,而最常见的指标是必须建立一套工具来评价服务消费者的满意度。

为各政治社会团体、政治社会职业组织、各社会组织和社区组织参与提供社会服务和管理开发社会服务提供更多机会。人民群众捐赠的资源可以是服务于开设、维持和开发各种社会服务的资金、用地、基础设施等,可以是修建服务社会利益的工程时提供的义务劳动,可以是派出代表参与提供社会服务单位的管委会以监督质量、为提升管理能力提供意见等。对于那些在管理思维创新、资金来源、基础设施、人力资源等方面较为充分的社会组织,在委托提供部分公共事业服务中应予以优先考虑。在委托各社会组织提供公共事业服务过程中,政府也应重视支持培训人力资源,创建合适的管理方式,避免进行社会化时推脱政府管理责任或者采用僵硬的行政管理导致各社会组织在履行其使命中失去自主权等现象。这些社会组织必须以保护和促进其会员、团员正当合法权益为创新运行的主要动力。重视巩固和强化基层的作用,确保真正切合社区、居民情况和会员、团员需要。从国家财政直接向社会组织提供支持、支付员工公资等,转向对财政拨款的服务实行招投标,以发展社会。

第四,提高祖国阵线、各政治社会团体、联合会、协会在监督和社会论证中的专业性。

祖国阵线、各政治社会团体、各社会组织的监督和社会论证职能必须得到不断完善和走向专业化。论证主要在政策起草阶段实施,而监督则在组织实施政策阶段进行。必须出台机制保证各社会群体在论证和影响政策形成的过程中信息对称性,以保护各阶层人民群众的正当合法权益,防范和坚决打击“非法牟利的集团”。

在整改被动等待各政府部门“征求意见建议”状况的基础上,主动针对党和国家需要健全机制和政策的问题以及人民群众强烈要求的问题进行论证。各党政机关在面临涉及到各阶层人民正当合法权益的新的困难复杂问题时,应主动邀请祖国阵线、各政治社会组织、各科学机构进行高质量的鉴定、审核和论证。社会论证必须得到专业进行,内容具体明确,特别是那些已颁布政策与实践之间有差距的问题和超出研判能力的新出现问题,以在政策组织实施中建议调整,甚至修改、补充、纠正或改变政策。密切协调社会监督与各民选机构的监督、媒体舆论监督和各国家部门的监察、检查、审计活动。祖国阵线、各政治社会团体、各社会组织“监督后”建议必须受到职能部门吸收并彻底处理,反馈处理结果,对权威机构做出说明。

进一步提升中央一级的祖国阵线、各政治社会团体、各联合会、协会在监督和社会论证中的专业性。因为这直接关系到政策、法律制定的过程,保证公共政策公正、不偏不倚的原则,从根本上预先保护人民的正当合法权益。注重巩固各科学技术机构针对需要很强专业性的专门议题进行论证的作用。健全相关机制来保证民众在路线、政策和法律制定过程中直接建言献策的权利以及基层社区对“人民知情、讨论、参与、检查”范围内的问题直接监督权。协调好新闻媒体,形成舆论压力,要求负责任的组织和个人吸收并充分说明祖国阵线、各政治社会组织和社会组织已进行论证并作出监督结果的问题。(完)

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* 本文系属于第KX.01/16-20号国家级重点科学技术计划的第KX.01.50/16-20号国家级课题的产品
文章来源:《共产主义》杂志2019年11月第929期



作者:越共中央候补委员、《共产主义》杂志社总编辑 段明训副教授、博士