正义的裁决与和平解决东海争端的前景
17/10/2016 16:23' 发送此文章 打印
位于荷兰海牙的仲裁庭的一次会议。图片来源:PCA

菲律宾提起诉讼的相关问题

东海争端是当前世界上最为复杂的主权和海域争端之一。

在主权方面,越南已多次声明有着充分的历史和法律依据来证明其对黄沙群岛和长沙群岛拥有主权。然而,中国(包括台湾)。菲律宾,马来西亚,也对黄沙群岛提出主权诉求,并且实际上正非法占领全部该群岛。中国(包括台湾)、菲律宾、马来西亚、文莱等也对长沙群岛的全部或部分岛礁提出主权诉求。此外,菲律宾和中国也存在着斯卡伯勒浅滩/黄岩岛的主权争端。为了解决这一主权争端,如果争端各方同意将争端诉诸相关仲裁机构,那么仲裁庭可予以审理(1)。由于中国不接受任何法院和仲裁庭对主权争端的审理权,因此法院或仲裁机构也不能审判东海主权争端。菲方因此没有按照附件七将主权争端诉诸仲裁。

从海域方面看,东海沿岸国家都根据1982年《联合国海洋法公约》规定来确定相关海域。据此,沿海各国对内水和领海的水域拥有主权,对领海毗连区、专属经济区和大陆架拥有主权权利和管辖权(2)。菲方认为,《公约》是各国声索各海域属于本国主权、主权权利和管辖权的唯一法理依据。然而,中国除了基于《公约》规定之外,又想基于置于公约规定之外的所谓的一般性国际法和国际惯例来提出“历史性权利”声索。从而,中国对属于台湾当局1947年一张内部地图上绘制的所谓“九段线”以内的水域提出“历史性权利”声索(3)。鉴于这种差异,菲方以第一问题即中方“九段线”声索的非法性提起了诉讼。据此,菲方提议仲裁庭裁定中国和菲律宾只能依据《公约》来提出海域诉求,并认为中国方面声索“九段线”以内东海各海域的主权权利和管辖权及“历史性权利”是违反《公约》的(4)。

此外,由于对黄沙群岛和长沙群岛提出主权声索,中国强调该国对毗连海域拥有主权并对两座群岛的相关水域拥有主权权利和管辖权(5)。而菲方则认为长沙群岛的地理结构必须根据《公约》规定进行分类,而根据这种分类,最大的地理结构仅为礁石,无法享有专属经济区和大陆架。鉴于《公约》关于海域和各种结构法律地位规定的解释和适用上的差异,菲方就长沙群岛各种地理结构的法律地位提起诉讼。据此,菲方选择九种地理结构并要求仲裁庭裁定斯卡伯勒滩、十字礁、珠圆礁为仅享有12海里水域的岩礁,而鬼鹿角、围巾环、草藤、渚碧、肯南和鸡滨为低潮高地,不能是中国声索主权和占领的对象。其中,围巾环礁和草藤礁属于菲律宾专属经济区和大陆架范围内(6)。

为了加快实现主权和海域方面的无理诉求,中国加紧在东海展开许多活动。其中有代表性的是单方面颁布禁渔令,导致斯卡伯勒的冲突,从而夺得管控权并阻拦菲律宾渔民在该浅滩的传统捕鱼活动;又公布开放九个位于越南大陆架的石油区块;切断电缆、骚扰、阻拦菲律宾在水草滩的石油勘探开采活动以及越南平明二号和Viking等船舶在本国专属经济区的活动;在长沙群岛部分结构进行大规模修建改造活动;派出“海洋石油981”钻井平台驶入越南专属经济区和大陆架,扣留渔民;故意冲撞和阻拦越南船舶的作业等行为。所有这些活动是为了朝着有利的方向改变现状并强化中方的非法诉求。因此,菲律宾就有关中国在东海所进行的非法活动的第三个问题对中国提起诉讼。菲方起诉的依据是中国的行动侵犯了菲律宾在该国专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权,不实现海洋环境保护义务,违背海事安全规定,没有履行保持克制的义务,加剧了争端等。

上述三个主要起诉问题在2013年1月22日提交的15项起诉要求中得以详细阐述,并在其后向仲裁庭提交的近4000页正式文书和后来补充的3000页文书中得到进一步阐明(7)。

仲裁庭裁决的基本内容

对于菲律宾的起诉状中提出的问题,中方宣布不参与该仲裁案并否认仲裁庭的管辖权。对于中国方面对仲裁庭管辖权的反对,仲裁庭决定将审议和裁定其管辖权独立分开并做出第一裁决(8)。

仲裁庭于2015年10月29日公布关于管辖权和可受理性问题的第一裁决。在此裁决中,仲裁庭强调:一是菲中之间存在主权争议,但菲方起诉的问题与主权无关。仲裁庭审理菲律宾的起诉与主权无关,而根据菲方要求对相关问题作出裁定也无助于任何一方在东海主权争端中的主权诉求(9);二是《东海各方行为宣言》是没有法律约束力的政治协议,没有规定任何具有约束力的争端解决机制,没有排除其他争端解决办法,也因此不能排除仲裁庭的管辖权。仲裁庭也审议中国和菲律宾为成员国的双边协议和多边条约,如《东南亚友好合作条约》、《生物多样性公约》和菲律宾与中国关于通过谈判解决争端的一系列联合声明,并裁定这些文件都没有构成一份起到阻碍菲律宾诉诸仲裁作用的协议(10);三是菲律宾起诉要求的本质是对一个国家享有相关水域可能性的确定。这是一个相关问题但完全不同于海洋划界(11)。因此,仲裁庭裁定未能默认地把菲方起诉要求视为海洋划界,由此不能根据中国2006年作出的声明而予以排除(12)。

基于相关论证,关于管辖权和仲裁案可受理性的裁决裁定仲裁庭有权审理菲律宾关于对长沙群岛九个结构进行分类、中国违背海洋环境保护义务以及海事安全相关规定和菲律宾渔民在斯卡伯勒浅滩传统捕鱼权等七项要求。关于“牛舌线”、中国在菲律宾专属经济区和大陆架的违法行为的其他七项要求将继续得到审理并同关于内容的第二裁决一起作出裁定。仲裁庭要求菲方继续阐明关于要求中国终止违法行为并杜绝类似行为再次发生的最后诉求的内容(13)。

继关于管辖权和可受理性的裁决后,2016年7月12日,仲裁庭就仲裁案内容做出最终裁决。在此裁决中,仲裁庭强调中国在历史上在东海相关水域来往和捕鱼体现了海上自由权利,而并非行使“历史性权利”,也没有任何证据显示中国在历史上是唯一管辖东海相关海域的国家,或者曾阻拦其他国家开发自己的资源。中国对各种资源的“历史性权利”诉求是不符合《公约》规定的。如果中国曾对东海相关海域的资源拥有“历史性权利”,这些权利将在《公约》生效后被废止,因为这些权利不符合《公约》规定的海域体系。因此,仲裁庭裁定,没有任何法律依据让中国声索对“九段线”以内相关海域资源的“历史性权利”。中国只能享有《公约》规定的权利(14)。

对于第二个问题即长沙群岛和斯卡伯勒浅滩相关结构的法律地位,仲裁庭对初始自然条件(进行改造和建设之前)进行技术性评价,作为各结构分类的依据。据此,仲裁庭确定斯卡伯勒、鬼鹿角、珠圆和十字是高于水面的结构,渚碧、思义、围巾环和草藤是自然条件下没入水中的结构(13)。仲裁庭也基于分析条款的术语、综合国家实践、参照《公约》谈判、起草背景和目标来寻求确定长沙群岛高于水面结构享有水域的最准确论证方法。政府人员在许多结构的存在不是证明这些结构具备在自然条件下维持一个稳定人类社群的能力的证据。通过评估历史资料,仲裁庭认为长沙诸岛在历史上曾被来自中国和其他国家的小部分渔民使用,其中包括一些日本鸟粪开采和捕鱼公司在20世纪20至30年代的活动,渔民对各结构的临时使用不会带来一个稳定社群的居住。因此,仲裁庭作出结论:长沙群岛的所有高于水面结构(包括台湾控制的巴平岛)在法律上均为“岩礁”,不会带来专属经济区和大陆架(15)。同时,仲裁庭也驳回中国的论述并重申长沙不可能被声索为统一的群岛,也就是不可标注群岛基线并诉求长沙的群岛基线以外的相关海域。

对于第三问题即中国的违法行为,仲裁庭基于以下依据分析中国的违法行为:一是侵犯菲律宾的主权权利和管辖权,二是侵犯在斯卡伯勒的传统捕鱼权,三是违背环保的共同义务,四是违背保障航行安全的共同义务,五是加剧争端。对于侵犯菲律宾的主权权利和管辖权的行为,仲裁庭结合到关于“九段线”的第一问题和关于长沙群岛各结构法律地位的第二问题的结论中,强调围巾环、草藤和水草均为没入水中结构,是菲律宾专属经济区和大陆架的组成部分,不与中国根据《公约》规定可享有的任何水域相重叠。因此,仲裁庭认定中国在进行相关活动干涉菲律宾在水草礁的石油勘探、阻拦菲律宾船只在该国专属经济区捕捞、没有阻止中国渔民在菲律宾在围巾环礁和草藤礁专属经济区捕捞活动、未经菲方同意在围巾环礁修建工程和人工岛时侵犯了菲律宾在其专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权(17)。

对于在斯卡伯勒的传统捕鱼权,仲裁庭审议了在斯卡伯勒的传统捕鱼权并认定菲律宾渔民乃至中国和其他国家渔民长期在斯卡伯勒浅滩进行捕捞并享有该区域的传统捕鱼权。由于斯卡伯勒浅滩是有权享有领海的高于水面结构,因而领海范围内的传统捕鱼权符合《公约》规定。因此,仲裁庭裁定中国于2012年5月之后妨碍菲律宾渔民前往斯卡伯勒浅滩行为违背了尊重菲律宾渔民传统捕鱼权的义务。当然了,如果菲方采取行动阻止中国渔民在斯卡伯勒浅滩捕鱼,仲裁庭也会针对中国渔民的传统捕鱼权做出类似结论(18)。

对于保护海洋环境的义务,仲裁庭认定中国在长沙群岛七个结构展开大规模土地改造和人工岛修建给珊瑚礁环境造成严重影响,因此中国违背了《公约》第192条和194条规定的环保义务。同时,仲裁庭也认定中国在能够认识的情况下尚未根据《公约》规定履行必要义务来阻止本国渔民在东海进行大规模的海龟、珊瑚和巨蛤等有灭绝危险的物种捕捞活动和采用严重损坏珊瑚礁环境的手段等(19)。

对于保障航行安全的义务,仲裁庭认定中国允许其执法船多次高速接近菲律宾船只并试图近距离从前方驶过,制造了严重的碰撞危险以及对菲律宾船只和人员的危险,违反了其在《1972年年国际海上避碰规则公约》以及《公约》第94条关于海上安全的义务(20)。

最后,仲裁庭强调参与争端解决机制的有关各方有义务克制有关正在审理的问题的一个或多个争端的加剧或扩大。仲裁庭认定中国在属于菲律宾专属经济区的低潮高地围巾环修建大型人工岛,给珊瑚礁生态系造成了不可恢复的长久损坏并长期破坏了关于这些结构自然条件的证据,这违背了等待审判过程中各方克制争端的加剧或延长的义务(21)。

仲裁案对东海争端和越南的影响

仲裁庭的裁决被评价为影响着东海争端解决过程的转折点。菲律宾前法官安东尼奥•卡皮奥评价称,该裁决肯定了人类对各国之间和平解决争端原则的信心、拒绝在争端解决中诉诸武力或以武力相威胁,成为有助于阐明各方在东海诉求的重要发展步伐(22)。确实如此,总体上看,仲裁庭在此案件中的裁决可产生重大的政治和法理影响,有助于阐明各方在东海的诉求,从而为各方寻求长久的办法解决东海争端创造条件。

第一,从法律角度看,裁决有助于缩小各方在东海海域争端的大部分范围。过去,在“九段线”声索和长沙为可按照群岛国地位享有专属经济区和大陆架的统一群岛的解释下,超过85%的东海面积可被视为存在海域争端。这引起中国方面加剧紧张局势,在越南、菲律宾和马来西亚专属经济区和大陆架纵深区域实现无理的“牛舌线”的一系列行动。当前,以仲裁庭关于中国没有任何法理依据来声索“九段线”以内水域的“历史性权利”以及长沙群岛仅享有12海里水域的明确结论,可被视为争议海域的仅为长沙每个岛屿12海里的水域。

第二,通过缩小可被视为存在争议的海域范围,仲裁庭认定中国实施的许多行为是侵犯菲律宾主权权利和管辖权、违背环保和海上安全义务的非法行动。这是今后朝着保持克制、不使争端加剧、通过和平方式解决争端的方向指导各方行动的重要法理依据。这也是东盟与中国近期为实施《东海各方行为宣言》所付出的、但又没有取得具体成效的努力(23)。如此一来,可以说仲裁庭的裁决为中国和东盟各国继续实施关于东海各方行为的承诺,进而继续面向“东海行为准则”谈判与签订进程提供更多的法理依据。

第三,仲裁庭的裁决有助于促进世界进步舆论支持基于国际法的国际秩序。过去,每当东海发生事件时,各方都提出各种法理论证来维护自己的行动。国际社会是很难辨清对错的。然而,国际仲裁庭作出明确裁决后,是非已经明了。在此基础上,进步舆论有了法理依据来肯定自己的立场,站在国际法一边并呼吁各方按照国际法的规定解决争端(24)。这是助推和平解决争端过程、限制在东海争端中诉诸武力或以武力和实力来威胁、强迫小国状况的重要前提。

不仅对东海争端产生影响,裁决也给越南带来影响和经验。

首先,由于“九段线”声索几乎环绕整个东海、覆盖越南约60%的专属经济区和大陆架面积,仲裁庭驳回了中国利用“九段线”来声索相关海域可能性的法理依据将帮助越南在维护自本国陆地海岸线延伸的专属经济区和大陆架斗争中获得坚牢的法律依据。

再者,目前根据2012年越南《海洋法》规定,越南正选择一个安全的措施,根据《公约》第121条总体规定确定各岛屿享有的水域。在仲裁庭弄清长沙群岛各结构的法理地位后,越南可选择遵守仲裁庭的结论以更加具体地确定越南声明拥有主权的长沙群岛各岛屿的水域。这将是帮助越南阐明自己的海洋诉求符合国际法并提升一个遵守国际法的国家形象和威望的举措。

此外,中国对菲律宾采取的许多违法行为与中国对越南采取的违法行为有着许多相同之处,如妨碍、骚扰、侵犯越南大陆架上的石油天然气资源勘探、开采活动,妨碍、阻止越南渔民在本国专属经济区和传统渔场进行渔业资源开发,在越南大陆架上违法修建工程,故意冲撞越南渔民和海警的船舶等。这些行为已被仲裁庭认定为非法的。因此,鉴于裁决,越南获得更多坚牢的法理依据,从而制止中国今后的违法行为。

可以说,根据《公约》附件七组建的仲裁庭所作的裁决是一个成功,彰显了国际法以及各国几十年来在国际关系中共同树立和尊重的共同价值的胜利,这表明了各国只能在和平解决国际争端的努力下把国际法当作一种公平的工具。裁决的结论对菲律宾乃至存在东海争端的国家有着许多积极的内容,开创了各方共同找到基于国际法的长久和稳定办法在东海进行管理与合作的机遇。(完)

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(1)《国际法院规约》第36条规定,法院只对各方根据共同达成协议、宣布单方面接受或争端各国为成员国的国际条约规定等依据向法院提起诉讼的争端拥有管辖权。

(2)根据《公约》第2、33、56、76条规定。

(3)中国外交部条约法律司司长2016年5月12日的声明。

(4)菲律宾诉状中的第1和第2项诉求。

(5)中国就越南和马来西亚外大陆架划申请向联合国递交的照会,分别为CML/12/2009 (13 April 2009)和CML/8/2011 (14 April 2011)。

(6)菲律宾诉状中的第3-7项诉求。

(7)该文件已在https://www.pcacases.com/web/view/7网站全文公布。

(8)仲裁庭第4号新闻稿发布于https://www.pcacases.com/web/sendAttach/1298

(9)仲裁庭2015年10月29日关于管辖权和可受理性的裁决(全文发表于https://www.pcacases.com/web/sendAttach/1506、以下建成“管辖权裁决”)第153段的结论。

(10)管辖权裁决第302、310、321段的结论。

(11)海洋划界只有在确定组成各国重叠区域的海域享有可能之后才进行的。

(12)管辖权裁决第153段的结论。

(13)管辖权裁决第412段。

(14)关于菲中仲裁案内容的裁决(发表于http://www.pcacases.com/pcadocs/PH-CN%20-%2020160712%20-%20Award.pdf、以下简称“内容裁决”)第278段。

(15)仲裁庭在内容裁决第646段的结论。

(16)仲裁庭在内容裁决第575和576段的结论。

(17)仲裁庭在内容裁决第716和757段的结论。

(18)仲裁庭在内容裁决第814段的结论。

(19)仲裁庭在内容裁决第992和993段的结论。

(20)仲裁庭在内容裁决第1109段的结论。

(21)仲裁庭在内容裁决第1181段的结论。

(22)前法官安东尼奥•卡皮奥接受abscbn网站采访,全文发表于http://news.abs-cbn.com/focus/07/14/16/transcript-justice-antonio-carpio-on-south-china-sea-conflict。

(23)《东海各方行为宣言》第4和第5条:东盟和中国未能通过起草一个旨在管控和解决东海争端的应该和不应该展开的活动清单在《宣言》第4和第5条具体解释和规定上达成共识。

(24)时至今日,美国、日本、澳大利亚、加拿大先后发表声明,强调裁决对仲裁案各方具有法律约束力并要求各方遵守裁决。欧盟、新加坡、印度尼西亚、马来西亚、缅甸和其他多国发表声明,呼吁各国在符合国际法基础上解决东海争端。



作者:外交学院东海研究所阮氏兰英副教授、博士(本文为个人研究视角下的观点,非外交学院的正式观点)