湄公河区域合作机制及越南的参与
10/8/2018 9:46' 发送此文章 打印
阮春福总理出席国际湄委会第三次峰会全体会议。图片来源:越通社

各种合作机制的多样性和交织并存

目前,湄公河区域约有15个合作机制,分成两类:域内机制(湄公河流域国家之间的合作)以及湄公河流域国家与域外伙伴的合作机制。

域内合作机制:

湄公河委员会(Mekong River Commission - MRC):1995年4月5日,柬埔寨、老挝、泰国和越南共同签订《湄公河流域可持续发展合作协定》(简称1995年湄公河协定)。湄公河委员会MRC随即成立,开创了湄公河区域各种可持续发展合作活动的新时期。在湄公河区域现有合作机制中,可以说MRC有着最特殊的地位,而且难以取代。凭借《湄公河协定》,MRC是该地区具备编制各种法律框架的唯一组织。与其他国际河流组织的文件相比,协定还迈出更远步伐,即有水源利用机制的具体而严谨的规定。2018年4月在柬埔寨暹粒召开的MRC第三届峰会以“同一湄公,同一精神”为主题,发表了《金边宣言》,其中重申各成员国对1995年《湄公河协定》的最高政治承诺,并肯定MRC对湄公河流域水源和其他相关自然资源可持续发展合作中的特殊地位。

大湄公河次区域合作(GMS):该合作机制是1992年根据亚洲开发银行的倡议成立的,包括越南、老挝、柬埔寨、泰国和中国广西和云南两地共六个成员。GMS成员通过了不同区域的重大合作项目和经济走廊,如北南经济走廊NSEC、东西经济走廊EWEC、南部经济走廊SEC等,并提出十大优先合作领域即交通运输、能源、环境、旅游、邮电、贸易、投资、人力资源开发、农业农村发展和经济走廊沿线城镇发展。基础设施互联互通是首要优先领域,而且实际上是20多年来GMS框架下取得许多最重要成就的最突出领域(1)。2018年3月在河内举办的GMS第六次领导人会议通过了《2022年区域投资框架》及规模约650亿美元的222个具体项目的清单,同时通过会议共同宣言、《2018—2022河内行动计划》和指导未来五年核心领域和合作举措的若干文件,包括推动扩大目前的经济走廊网络。

湄公河-澜沧江合作(MLC):沿江六国越南、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和中国参与的湄澜合作倡议是泰国2012年首次提出的。在中国近期大力推动下,湄澜合作机制在2016年3月23日在中国三亚举行的MLC首次首脑会议上正式成立。会议通过了《湄澜合作三亚宣言》。以此文件,湄公河流域各国确定了“3+5”合作框架,即基于政治安全、经济社会、可持续发展和人文等三大支柱和互联互通、优化产能、推动跨境经济合作、合作管理水资源、发展农业和努力减贫等五大优先方向的合作(2)。

虽然仅仅运行两年,但MLC框架下的合作取得了一些实质性结果,如完成了所有上述五大优先方向所涉及的45个早期收获项目。在资金方面,中国承诺提供115.4亿美元的优惠贷款和信贷,其中15.4亿美元是以人民币提供的。值得注意的是,湄澜合作领导人会议每两年召开一次,外长会和高官会一年一次,因此达到很高的制度化水平。各成员国也于2017年成立了湄澜合作国家级秘书处(3)。

2018年1月10月在金边召开的湄澜合作第二次领导人会议通过了两份重要文件即《金边宣言》和《湄澜合作五年行动计划(2018~2022)》。这些文件强调,2018至2019年是为推动各领域合作和着重于中小项目打下基础的阶段。而2020至2022年是巩固和扩大的阶段,据此,各成员国将进一步加大MLC五大优先领域合作力度,同时可能寻求扩大合作的可能性。会议也审议了214个建议项目清单和六个专门工作组的报告。

越老柬发展三角区(CLV):越南、老挝和柬埔寨三国边境发展三角区的倡议是柬埔寨首相洪森在1999年在万象召开的首次三国总理联合会议上提出的。越老柬发展三角区的目标是发展经济社会、扶贫减困、维护三国稳定和安全。合作重点是交通、能源、贸易、投资和培训等领域。

在河内召开的CLV第十届峰会通过了CLV合作联合声明,强调强化三个经济体互联互通以提升经济竞争力、有效参与地区和全球价值链、应对共同挑战的必要性。根据越方的建议,会议就逐步扩大CLV发展三角区合作,面向涵盖全部三国达成了共识。为启动该过程,各国领导通过了至2030年三个经济体互联互通总体规划,包括促进基础设施、体制和经济、民间交流互联互通合作的重大方向。

柬埔寨-老挝-缅甸-越南四国合作(CLMV):首次CLMV领导人会议是在2004年11月举行的第十届东盟首脑会议之际在万象召开的。会议通过了关于加强柬老缅越经济合作与一体化的《万象宣言》,重申柬老缅越各国加强彼此间经济合作及在湄公河次区域、东盟和地区合作框架下一体化的决心。CLMV框架下的合作领域包括贸易投资、农业、工业、交通、旅游、人力资源开发。

伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略组织(ACMECS):ACMECS是在2003年11月召开的蒲甘峰会上根据泰国倡议成立的由柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南五国组成的经济合作框架。ACMECS有七大合作领域即贸易投资、农业、农业能源、交通、旅游、人力资源开发、医疗。根据七个合作领域,ACMECS成立了七个工作组。每个ACMECS国家负责协调至少一个合作领域,其中泰国协调贸易投资和医疗两项,越南协调人力资源开发和农业能源两项,柬埔寨协调旅游合作,老挝协调交通合作,缅甸协调农业合作。

东盟一体化倡议:为密切东盟与GMS合作的融合,1995年东盟首脑会议成立了东盟—湄公河流域发展合作计划(AMBDC),主要支柱是打造一个由新加坡和云南昆明为始发点,途径马来西亚半岛、泰国和老挝,支线到柬埔寨和缅甸的铁路走廊。该计划被视为促进和维持湄公河发展的重要机制之一,也是同东盟和中国进行政策对话以巩固次区域经济发展与合作减贫的论坛(4)。

同域外伙伴国的合作机制:

湄公河与日本合作:湄公河—日本合作框架始于2007年,涉及经济社会发展、基础设施建设、千年发展目标的实施、湄公河水源环境和安全保护等众多领域。值得注意的一些合作倡议有日本—湄公河合作包括63个项目的行动计划,其中两大核心是绿色湄公河倡议和湄公河-日本经济产业合作倡议。基础设施开发、环保、文化交流和公私合作等领域的许多重要项目已经或正在实施。值得一提的是,绿色湄公河倡议面向推进水资源管理的生物多样性合作、紧急处理区域发展所涉及的相关环境问题。2016至2018年间,日方承诺将为湄公河流域提供官方开发援助增至7500亿日元(较上阶段增加1500亿日元),旨在促进工业设施开发、工业资源、可持续发展和协调政策等四大支柱上的流域可持续发展(5)。

湄公河与美国合作:凭借美国与越南、柬埔寨、老挝和缅甸(缅甸于2012年正式加入)达成的湄公河下游倡议LMI,2009年标志着美国重返湄公河区域。各国同意强化环境、医疗、教育和基础设施发展领域的合作。至今,LMI已经或正在实施以下主要倡议及合作活动:湄公河委员会与密西西比河委员会缔结友好关系以加强彼此经验交流与合作,“预测湄公河”项目及相关环境合作以建立跟踪次区域气候变化的自动观测站,每年学术交流和专家到访等支持项目。除了LMI,各国还成立了LMI与湄公河下游之友(FLM)国家之间的合作机制,首届FML部长会议已于2011年7月召开,包括LMI各国与澳大利亚、日本、韩国、欧盟、新西兰、亚洲开发银行和世界银行。

湄公河与印度合作:自1989年开始实施向东看政策的印度,积极同湄公河和东盟地区加强合作。到2000年,柬埔寨、印度、老挝、缅甸、泰国和越南等六国外长的会面通过了湄公河—恒河合作(GMC)。GMC的目标是通过旅游、文化、教育和交通互联互通等四大合作领域来巩固湄公河和恒河流域各国之间的团结友谊。

除了上述机制,湄公河区域还有同韩国、瑞士等的机制,但合作水平还较小。

可以说,湄公河流域合作发生了质和量上的巨大变化,真正成为区域一体化和互联互通进程的重要组成部分。通过这些机制,沿岸各国越来越具备改善和建设基础设施、实现交通互联互通、可持续管理水资源和改善民生的条件。相关项目和计划有助于可持续保护和发展湄公河水资源,服务流域6000万人口利益,助力世界上最为贫穷的区域实施扶贫减困。互联互通项目不仅帮助次区域各国,而且还助推整个次区域同更广阔的亚太地区强劲发展的经济中心实现了互联互通。

除了有利因素,次区域合作也面临许多困难挑战。不难看出的是,除了中国,次区域国家经济实力有限,还依赖外来援助资金。此外,项目的执行和实施能力也缓慢,效益低下。同域外伙伴合作机制的效果还不均匀。然而,可以说各国面临的最大挑战是目前合作机制繁多混淆,许多合作内容重叠,有的机制有名无实,没有实际活动。

越南的参与和贡献

随着湄公河相关合作机制的发展势头,越南已经并正在积极参与相关合作框架并以多种形式为该地区发展合作作出许多贡献,如举办各种会议、研讨会,起草重要文件,制定和推动相关倡议,向周边各国提供资金援助。

最重要的贡献是越南已在秉承符合国家利益和有关各方共同利益的原则制度化并将各项重要内容纳入相关机制框架内的进程中发挥了积极作用。值得一提的是,越南早就积极参与制定国际湄公河委员合作机制、手续和计划的过程,其中最值得注意的是参与1995年《湄公河协定》起草和谈判。对越南来说,该协定是维护越南对九龙江三角洲地区权益的重要法律依据(而且如今是有关湄公河流域水资源和各种资源的唯一法律依据)。越南于2014年4月成功举办湄公河委员会第二届峰会,通过了《胡志明市宣言》。在2018年4月在柬埔寨召开的第三届峰会上,阮春福总理建议湄委会集中于湄公河水资源和其他资源公正合理可持续利用这一议题,加强充分务实有效实施1995年《湄公河协定》及湄委会相关手续和规定,提升湄委会在监督和协调成员国履行承诺的角色和效益,制定与各成员国水资源规划相匹配的流域发展规划框架;并提出了一些旨在提升可持续发展和环保合作效益的倡议。

在湄澜合作框架下,越南也推动强化湄公河水资源可持续利用和管理合作,旨在达到沿岸各国在利益和责任上的平衡。可以说,与中国一起,越南是筹备、起草文件及参与MLC框架相关会议讨论、推动达成共识等过程中最为积极主动的国家,特别是致力于水资源可持续管理合作,确保协商一致、平等自愿的原则,巩固信任,分享利益和尊重国际法。

在贸易和投资领域,越南较为有效地参与GMS框架下的贸易投资便利化活动,其中包括简化海关手续、方便货物和自然人过境、赋予运输车辆在GMS国家境内的出行权利。越南也主持ACMECS和CLMV机制的贸易投资工作组工作。在CLV合作机制中,越南发挥主导地位,主持核查和制定至2020年的发展三角区规划,建立越文、英文、老挝文和高棉文等四种语言的发展三角区官网,在建设连接边境各省部分主要公路、建设边境集市、联合检查站等工作中向老挝和柬埔寨提供帮助。

有关环境和可持续发展,越南在湄公河下游与美国合作中有着牵头主持环境合作的角色,积极参与湄公河与日本合作中“绿色湄公河十年”倡议。越南也成功地将水资源合作内容纳入湄澜合作框架内。越南积极参与制定GMS环保战略框架,建立环境监测信息系统,在偏远地区和上游森林实施减贫和环境管控,管理和保护湄公河下游红树林土地等。

在教育培训领域,越南接收了大批老挝和柬埔寨干部和大学生赴西原大学学习,并援建老挝色贡省和柬埔寨拉达那基里省寄宿制中学。在CLMV机制中,越南创建了CLMV奖学金,每年向柬埔寨、老挝和缅甸三国学生提供奖学金。这是得以实施的首批58个项目之一,也是CLMV合作机制的突出成果之一。

值得注意的是,在参与湄公河区域相关合作机制过程中,越南主动参与处理各种复杂问题,包括水资源可持续利用。出于经济开发的需要,部分国家加大了湄公河主流水电站项目实施力度,而没有真正遵守1995年《湄公河协定》规定以及有关各国的关切。越方早就确定湄公河主流水电开发不仅是技术性、专业性问题,而且还是可持续发展和非传统安全问题,对九龙江三角洲地区有着深远而长久影响。因此在处理过程中,本着建设性与合作的精神,越方充分利用各种形式,通过工作层、专家和高层等不同渠道同湄委会成员进行沟通。越方积极协调各国呼吁严格遵守1995年《湄公河协定》和有关手续,暂缓实施这些项目,直到有环境影响评价的具体结果。在湄委会框架下磋商解决的同时,越南通过双边渠道积极与有关各方沟通,从而减少湄公河主流上的水电项目并选择对全流域生态环境影响极小的项目。越南已主动配合开展主流水电站影响评估研究,如越南湄公河委员同老挝和柬埔寨专家围绕“湄公河主流水电工程对九龙江三角洲地区的影响评估研究”主题进行的研究(已于2015年底完成)、MRC围绕“湄公河流域可持续发展和管理,包括主流水电站影响的联合研究”主题的研究(已于2017年底完成)。

越南在湄公河区域合作相关机制中的积极作为,为各机制的发展以及整个湄公河区域的发展和地区各国合作关系作出了巨大贡献。作为始终严格遵守并倡导可持续发展合作精神的积极成员,越南常被视为起到对接作用的牵头因素以及具备足够能力和地位为处理目前湄公河区域面临突出挑战作出重要贡献的国家。同时,越南已初步将水资源、环保、可持续发展等问题主动纳入东盟、APEC、ASEM等大型区域和国际组织和论坛的项目和文件中。越南近期的活动取得了一定的成果,助推国家经济社会发展,强化域内外各国之间的联系。

然而,今后参与湄公河相关合作机制,应受到重视并进一步提高效益。实际显示,在当前较多的合作机制下,一些机制相互使用彼此的项目,导致统计结果不实,未能正确反映地区合作的现状。对越南来说,追求多个不同的机制导致在某时某地效果欠佳。因此,越南应针对参加湄公河区域相关合作机制一事编制总体战略,其中应明确核心和重点以统筹和配置参与的必要资源,从而达到最大的效益。目前,每个合作机制都有不同的特点,而且许多内容重叠混淆。越南应同有关各方一起进一步确定每个机制的特殊性,各机制之间的相辅相成,排除不必要的重叠之处,在总体考虑当前和长远利益、国家利益和全区域利益的基础上共同推进各项互利合作内容。对于有关水资源管理和共享的敏感问题,本着照顾有关各方利益的建设性与合作精神,越南应坚持说服和斗争,同时在每个合作框架下巧妙灵活处理。这是有待关心透彻处理的问题,因为从战略上看,湄公河次区域不仅对国家的安全和可持续发展有着极其重要的作用,而且还是一个核心区域,以便着眼于更广泛的亚太地区来发挥越南地位。(完)
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(1)阮商玄:过去两年大湄公河次区域合作基础设施互联互通的主要成就,东南亚研究杂志,第6(183)期,第37页

(2)三亚宣言:http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjdt_665385/2649_665393/t1350039.shtml(2017年12月11日登录)

(3)王青云:中国同其他五国共同启动湄澜合作机制,中国日报,http://wap.chinadaily.com.cn/2017-03/10/content_28510599.htm(2017年12月11日登录)

(4)ASEAN, Overview of the ASEAN Mekong Basin Development Cooperation, http://www.asean.org/communities/asean-economic-community/category/overview-16

(5)New Tokyo Strategy 2015 for Mekong - Japan Cooperation (MJC2015)

(6) Chheang Vannarith (2010): “An Introduction to Greater Mekong Subregional Cooperation”, CICP Working paper No.34, Cambodia Institute for Cooperation and Peace

文章来源:《共产主义》杂志2018年6月第908期



作者:外交学院副院长黎海平博士