联合国安理会与各区域组织的关系及越南的贡献
12/2/2020 9:28' 发送此文章 打印
越南维和人员启程执行国际任务。图片来源:vnexpress.net

2019年6月7日,在第73届联合国大会的全体会议上,越南以193票中192票支持的比例当选联合国安理会2020-2021年的非常任理事国。这是越南在加入联合国42年以及在2008-2009年间首次进入安理会11年之后第二次当选这一职务。

当选联合国安理会非常任理事国是多种因素的综合结果,包括制定并有效实施包含防止冲突、加强预防性外交、通过和平方式解决冲突、强化多边主义、夯实可持续发展、应对气候变化和改善人权等为优先事项的竞选动员议程。

值得注意的是,将于2020年担任东盟轮值主席国的越南明确将优先推动联合国安理会和联合国与各区域组织之间的合作伙伴关系。这一议题的选定,反映了我们对这一关系重要性的认识,同时符合和满足国际社会对联合国安理会与各区域组织之间的关系及其在防止冲突和维持和平上发挥积极有效作用的普遍认识和愿望,这是联合国安理会很好履行自己使命的必要工具之一。

维持世界和平与安全

对维持国际和平与安全的认识的依据是《联合国宪章》第五章第24条第一款规定的“联合国安理会负有维护国际和平与安全的首要责任。”。此外,《联合国宪章》第八章第52条第二款明确各成员国“将地方争端提交安全理事会以前,应依该项区域办法,或由该项区域机关,力求和平解决。”

这一全球最大的政府间组织的创始人们早在四分之三世纪前就高瞻远瞩地将这条规定纳入《联合国宪章》。在联合国诞生的时候,世界上几乎没有任何区域组织,这一内容就是在现实中形成和发展联合国及其安理会与各区域组织之间伙伴关系的起点。《联合国宪章》付诸实施74年来,世界正生活在一个多种挑战交织并存的安全环境,要求更大的努力和更好的配合来有效处理各种全球性问题。在此背景下,凭着地理位置的优势以及对域内各种和平安全问题更明确更充分的认识,各区域组织目前有着前所未有的重要角色,其同联合国安理会之间的伙伴关系也变得前所未有的必要。

一个最有代表性的生动例子是联合国安理会与非盟之间的密切联系,因为涉及非洲和平安全的热点问题往往占据联合国安理会约60%的议程,所以始终受到各成员国的关注跟踪和处理。这也是双边关系的核心要素之一。

共有55个成员国的非盟,前身是1963年5月25日成立的非洲统一组织(OAU)。这一充满冲突的大洲迎来的一个里程碑是在2013年OAU成立50周年的纪念日,非洲领导人们宣布了杜绝给子孙后代留下冲突负担的决心以及最迟于2020年终止一切非洲战争的承诺。为实现这一声明和承诺,2017年1月,非洲国家元首和政府首脑会通过了《非洲联盟有关采取实际步骤争取到2020年在非洲消弭枪声主要路线图》。

面向这一目标,非盟和各种区域机制付出了大量努力来强化冲突和各种危机状况的处理能力。《非洲全面和平安全架构》和《非洲治理架构》已经形成,帮助非盟和国际社会加强协调联动和伙伴关系,所以非盟目前与各区域经济共同体、各种区域机制、联合国和其他伙伴之间旨在协调各种战略和干预活动的磋商和配合已成常态。朝着这一方向,非盟与联合国的战略性合作与配合也迈出跨越式步伐,特别是在联合国与非盟2017年4月签订《加强和平与安全伙伴关系联合框架》之后。2018年1月,联合国推行了一系列新倡议,包括旨在防止非洲冲突和实施中间和解的政策对话和技术性支持的延期两年计划。联合国特别是安理会也继续同非盟和其他伙伴密切联系,旨在保证选举能够在这里和平进行。此外,2018年6月,联合国和非盟也签订了一份谅解备忘录,内容是联合国通过强化合作、提升非盟和各种次区域组织和成员国的能力等,加大对非洲各种反恐和防止暴力极端主义相关努力的支持力度。考虑到那些连年冲突的国家的特点,被纳入联合国与非盟伙伴关系中的另一项重要内容是创建并有效运作满足公民需要的机构、良好的治理体系以及广泛吸引各种社会阶层参与的政治事业。

联合国与非盟积极的关系促成了可观的结果。2019年3月,非盟与中非国家经济共同体联合举办的中非共和国与14支武装队伍之间的磋商进程达成了共识。与会各方签订了《总体和平协议》,助力形成一个由所有社会阶层代表组成的政府。此外,虽然要想永远平息枪声以及性暴力和性别暴力泛滥状况还需要诸多努力,但凭着近期在南苏丹签订的新和平协议以及开发政府间机构、非盟与联合国的支持,点燃了这个国家的新希望。在冲突不断的背景下遭受严重摧残的国家,只有强大决心、坚持不懈的精神以及国内和地区各部门机构、联合国的共同努力,特别是联合国安理会发挥的推动作用,才能在这两个非洲国家看到积极的结果。

强化协调能力 应对区域和平安全威胁

联合国安理会与各区域组织的伙伴关系可通过多种形式来实现,从参与定期信息发布、各种信息和战略共享对话机制,到随时携手制定针对现有或有可能发生的问题的共同解决办法,旨在强化配合应对和平安全威胁的能力。这一点又反过来产生积极效应,助力强化联合国安理会与各区域组织相互补充的能力,同时充分挖掘各自比较优势,在处理双方共同关心的问题时减少漏洞的可能性。在这里,作为国际社会开展实施的最复杂任务之一,也是联合国安理会、各成员国和各区域组织之间具有代表性的伙伴形式之一,维持和平在防止冲突的再次爆发乃至维持和平和实施各种冲突后活动,包括社会设施重建、体制发展、立法、选举支持、人权保护监督等问题上发挥关键作用。

为实现这些既困难又敏感的任务,极其必要的是保证维和任务执行力量的全面品质和能力,包括特别注重提升每个人的任务执行技能、道德和纪律标准,提升维和活动质量。这在针对维和部队的袭击越来越猖狂、直面、规模更大的条件下显得无比的必要而紧迫,要求加强为现场维和部队保障安全的力度。值得一提的是,仅在2018年1月至2019年3月的十四个月内,已有参加维和活动的43个国家的115人遭到杀害,不包括联合国有关机构、基金和民事计划的19名民事人员。2013年成立后的六年内,仅仅联合国派驻马里的维和部队已有119人被杀害、397人受伤。然而,支撑联合国及其维和活动的财政经费每况愈下。截至2019年3月,联合国对为各维和代表团派出军队和警察的印度欠款达3800万美元。2019年6月4日,在联合国大会第五委员会上发言时,联合国安理会秘书长古特雷斯认为该组织的财政状况是个“危机”。他认为这种危机“正破坏我们履行使命”、“实施改革努力”、“阻碍联合国为派出军队和警察的国家支付费用”等,并且“妨碍为我们的维和活动提供资助的可能性”。与此同时,维和部队的官兵若干性丑闻事件也引发联合国设立维和代表团的国家不满,给维和工作的信誉和成效带来负面影响。为这些问题寻求解决办法是2019年3月29日在纽约召开的联合国维和部长级会议的重点内容,该会吸引130个国家代表团,包括60个由部级领导率领的代表团,关注度尤为空前。这也是古特雷斯秘书长2018年3月发起的“维和行动倡议”的核心内容,朝着提出更实际目标和为各种政治措施动员更大支持的方向进行调整。各区域组织及其与联合国安理会的伙伴关系在实现该目标中起着关键作用。

就东盟而言,该区域组织与联合国及其安理会紧密的合作伙伴关系形成较早,并且不断得到巩固和强化。截至目前,东盟派出了约4500人参与联合国维和活动。在截至目前承诺支持联合国秘书长“维和行动倡议”的150多个国家和四个国际和地区组织中包含东盟的全部十个成员国。联合国也十分关心支持东盟及其成员国更有效参与维和活动。眼下,在2020年内,联合国将为越南和印尼进行工兵训练。

推动基于国际法的合作

在各种安全问题更加复杂且各种冲突的性质迅速变化的背景下,一个短期和长远的要求是联合国安理会和各区域组织之间的关系必须建立在法律基础上,首先要严格遵守《联合国宪章》提出的各项原则,同时尊重各国的独立主权统一和领土完整。正如《联合国宪章》第一章第二条第七款所明确:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。”

上述原则性要求是极其重要的,因为各国特别是安理会各常任理事国之间的利益分歧不断加大,对各成员国的观点立场看法和选票产生多方面的影响。仅在2018年,联合国安理会不少次因为各常任理事国的分歧或者关系紧张而被“瘫痪”。虽然取得了十分积极的结果,即召开了275次公开会议、通过54项决议和发表21份主席声明,但是安理会仍无法通过七项决议草案,包括三项被一个常任理事国行使否决权的草案和四项支持票数不够的草案。此外,安理会各成员国全票通过的决议所占比例也低于2017年。古特雷斯秘书长在2019年5月13日访问新西兰接受该国国家电视台TVNZ1的时候说:“实际上,否决票使得安理会在我们所看见的遍布世界的诸多严峻危机中可作出的可行决策变成瘫痪”,这并非偶然。

东南亚地区正见证着世界大国愈演愈烈的干预和竞赛,包括五个安理会常任理事国,特别是美国和中国。因此,作为代表着东南亚十一国中十国的组织,东盟不仅对其各成员国和域外伙伴有着重要作用,而且对东盟与联合国安理会之间的伙伴关系也尤为重要。

鉴于联合国及其安理会与各区域组织之间的伙伴关系的重要性,越南已将联合国与各区域组织之间的关系视为竞选联合国安理会非常任理事国的活动计划中的优先议题之一。

接下来,越南将担任东盟轮值主席国和联合国安理会非常任理事国,荣誉更大,责任更重。充分了解联合国安理会与各区域组织之间的关系将有效帮助越南很好履行联合国安理会非常任理事国职责,无愧于国际社会的高度信任,而且在东南亚地区许多国家内部出现问题以及各国在这里激烈竞争造成诸多压力的背景下完成东盟主席国职务。这也将是对越共中央书记处2018年8月8日关于至2030年推进和提升多边外交水平的第25-CT/TW号指示落实工作的切实而具体的贡献(完)
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文章来源:《共产主义》杂志2019年9月第925期




作者:越南担任联合国安理会2008-2009年非常任理事国时期越南常驻联合国安理会副代表 裴世江