越南担任联合国安理会非常任理事国应如何看待“执笔”机制
29/4/2020 10:28' 发送此文章 打印
资料图:联合国安理会在一次会议长投票表决。

关于联合国安理会的“执笔”机制

冷战结束后,联合国安理会的活动迅速增长。在20世纪90年代,P3国家(美国、法国、英国)(1)充当主持、起草大部分安理会文件的角色,并自我赋予主持制定安理会文件草案的作用。P3国家这种自我赋予是非正式的,也没有任何文件规定这一职能(2)。这一现象仍持续发生,没有变化,也没有受到安理会中的任何阻碍。这也多少反映了该时期P3在安理会的常任地位。

连续多年,联合国安理会五个常任理事国(P5)(3)中的一些国家形成了在涉及一个或几个P5国家的问题上,在将草案提交E10国家提意见之前事先沟通和讨论的先例。直到2006年,该先例才受到安理会各成员国关注,并同意运用于安理会会议上具有定期性、经常性的议题。譬如在2006年,P3国家制定了安理会关于朝鲜和伊朗的核不扩散问题的决议草案,同时在就内容达成一致之后才送给中国和俄罗斯进行商榷。当P5国家达成共识之后,决议草案被交给E10国家研究并提出意见。最后,当E10国家达成一致之后,决议草案才被排上议程和通过。然而,E10国家在此阶段通常对P5各国起草的决议草案没有提出任何调整,因为修改、补充可能给P5国家之前达成的共识造成困难。如此可见,安理会制定文件草案的机制已帮助P5国家提前掌控相关草案的内容,限制了E10国家提出倡议并引领相关议题的机会。

到2008年,安理会相关文件的起草和商榷工作已拓展到安理会议程中的具体议题。据此,P3国家成为有关联合国成员国和世界各国的国家局势几乎所有题目的“执笔者”。这也是标志着“执笔者” (penholder)一词确定名称并经常出现在安理会各场会议的时间。经过多年讨论、沟通和努力谈判,“执笔”这一术语首次在安理会主席的说明(S/2014/268)中正式被提及和使用,据此“安全理事会任何成员都可成为执笔者”(4)并强调了安理会成员致力于加强安理会所有成员对安理会文件起草工作的参与的承诺,包括尽早确保安全理事会所有成员相互交流信息,并与安理会所有成 员及时进行磋商。2017年初,由日本担任主席的安理会工作方法负责小组(IWG)在2014年安理会主席说明的基础上就说明内容更新进行沟通和讨论并达成了一些共识,然而有关“执笔”机制的内容与已经和正在实施的现实没有任何变化。尽管如此,在多个月进行商量后,到了2017年8月,在IWG主席日本的努力下以及在IWG工作成果基础上,安理会当月轮值主席国埃及常驻联合国代表阿布勒阿塔(Amr Abdellatif Aboulatta )大使发表了更新的507号说明,其中补充了涉及“执笔机制”的具体说明,如“沉默程序”或关于“由安理会一个或多个成员(作为“执笔者”)发起和主持非正式起草进程”的规定,又称“共同执笔者co-penholder”(5)。

如此可将“执笔”理解为一个安理会成员国制定和起草决议、主席声明和新闻谈话等安理会文件的机制。

“执笔”机制在联合国安理会的作用

“执笔”机制有着比其名称更广、更大的作用,因为除了起草文件和主持讨论,安理会成员国在“执笔”安理会相关文件时可提出各项倡议,举办开放的讨论或者作为安理会月份主席组织对联合国在世界各地特派团的实地考察活动。

实践表明,E10国家在对安理会运作效率和透明度分担责任和做出贡献中有着重要作用,同时对历次安理会会议的成功作出了应有贡献。作为“执笔”的成员,E10国家还对引导安理会投票中发挥着影响力。芬兰是首个提出为现任和新当选的安理会非常任理事国举行年度研讨会的倡议的国家,并自2003年起实施至今。2003年11月在美国纽约首次召开的联合国安理会年度研讨会,集中探讨了E10国家参加联合国安理会的作用。由芬兰准备的会议报告强调:“十个当选成员还可影响决议草案的形成……五常在考虑十个当选成员的意见之前不会将决议草案付诸表决。这样,十个当选成员不仅在决定安理会如何表决、而且在决定安理会表决何种案文方面均发挥重要作用”(6)。

五年多来,E10国家已成功主持起草了安理会多份重要决议。在不同情况下,决议以吸收新倡议的方式得以通过,而不是事先寻求各成员国的一致意见。最常被提及的因为“执笔”机制而取得成功的案例,是瑞典和科威特主持起草并成功商定2018年联合国安理会关于叙利亚冲突中人道主义问题的决议。2018年10月,玻利维亚作为安理会轮值主席共同主持对设在刚果的联合国特派团组织考察活动,而法国则是该草案的“执笔者”。此前,2016年,埃及、日本、新西兰、西班牙和乌拉圭已“共同执笔”制定了安理会关于武装冲突中的医疗保健问题的第2286号决议草案。该草案得到大多数安理会成员和联合国会员国参与共同支持。近年来,中国和俄罗斯等安理会常任理事国也偶尔就核不扩散问题作为美国的“共同执笔者”。阿富汗、几内亚比绍等新当选的E10国家也曾承担相关问题以及专题问题下的若干题目的执笔工作。

“执笔”机制的不足

自2008年以来,关于安理会各决议草案的“执笔”程序没有实质性的改变、更新或者补充。值得一提的是,参与专题问题“执笔”的仍然是P3国家。在此情况下,2018年,俄罗斯向安理会主席提交了一份说明草案,要求改变“执笔”机制,其中强调所有安理会成员应作为“执笔者”和“共同执笔者”,旨在提升安理会的实效,同时建议选定“执笔”国家的程序应类似于安理会专门机构主席的任命,而且应在每年10月1日之前完成。2019年一月,十个现任E10国家和五个新当选E10国家共十五国(7)大使已联合致信安理会主席,明确表达了对安理会各理事国之间公平分担责任及平等分配工作的必要性的立场。该信强调“在所有理事国之间更平等地分配工作不仅是公平分担责任的问题,而且还将对安理会的总体实效产生积极影响”(8)。此外,该信也指出“安全理事会应更佳利用各制裁委员会主席在各自委员会讨论的局势方面所形成的专门知识,并应考虑促进他们作为执笔方和共同执笔方的作用”(9)。

尽管“执笔”机制被评价为有效的,但也有它的不足。P5国家事先商榷草案内容并在最后一刻提交E10国家研究并提出意见,使得E10国家很难对草案作出实质性的贡献。这导致安理会可能将失去新当选E10国家的新思路新方法等机会。此外,那些多年担任这份工作的国家在长时间内重复一份工作时容易面临“疲劳”。2015年,新当选的六个E10国家(10)的代表、安哥拉大使认为“执笔”机制限制了安理会各成员特别是E10国家更多参与的机会,并加剧了安理会文件的起草仅为P5国家利益而服务的危机(11)。

过去十多年,承担“执笔”工作的国家通常在临近会议或磋商召开时才向安理会各成员发来文件草案。这导致安理会有极少时间来研究和讨论草案。因此,作为选举产生的任期制安理会非常任理事国,E10国家对“执笔”机制表达了疑问,以及对E10国家和P5国家在实施该机制中日益拉大的距离表示关切。在2015、2016、2017的连续三年间,“执笔”机制一直是有关安理会工作方法的讨论中被提到最多的议题。2016年,在一场有关联合国安理会工作方法的讨论中,新西兰常驻联合国代表范博希曼大使认为:“执笔人通常不会把草案直接带到所谓的专家会议上。这就无法作出任何实际的努力,就将要审议的主要政策问题达成真正的共识。非执笔人必须作出选择,要么全盘接受已提交的案文,要么由于想要提出实质性政策建议而甘冒被指控破坏重要文件的风险”(12)。

再者,较之于20世纪九十年代,安理会主席的作用受到挑战,因为制定草案的国家常常直接发送材料给各成员国,并担任有关他们正在追求的问题商榷过程的引领者。2004年,在美国纽约召开的安理会年度研讨会上,有的意见认为这“削弱了安理会主席国的作用。此外,提案国倾向于主要同可能对其决议草案投否决票的国家商议,而没有通过或事先与安理会主席进行讨论。因此,这一现实使当选十国在过程中鲜有机会发表意见”(13)。此外,“执笔”机制也造成各种障碍,使得安理会各下属委员会主席在起草和主持相关文件的讨论中很少有机会发挥自己的作用。目前存在的问题是,担任安理会文件草案“执笔者”的是P5国家,而安理会各下属委员会主席一般由E10国家担任。而安理会各下属委员会主席职位的任命是由P5国家控制和支配的(14)。

越南面临的问题

自2020年1月1日起正式担任2020-2021年任期E10职务和联合国安理会月份轮值主席,越南可能将在2020和2021两年参与一些问题的“执笔”,尤其是在安理会越南主席月内。2020-2021年任期参与“执笔”机制,给越南带来许多机遇,但也有不少挑战,具体如下:

关于机遇

第一,担任联合国安理会非常任理事国一职,越南可能将“执笔”或有机会与各国“共同执笔”,围绕越南关心的作为2020-2021年任期优先事项的问题对安理会各文件草案提出倡议并推动合理的举措。在2008-2009年任期内,越南发起并成功主持有关妇女、和平与安全的第1889号决议(2009年)的磋商。因此,在2020-2021年任期,越南可以通过巧妙运用“执笔”或“共同执笔”机制,继续着重于上个任期优先实施的问题和本任期优先推动的其他事项。

第二,越南可以利用“执笔者”作用来主持和引领联合国安理会各成员之间的磋商和讨论,为2020-2021年阶段安理会的团结、透明和高效做出贡献。

第三,这是越南根据越共中央书记处2018年8月8日关于“至2030年加强并提升多边外交水平”的第25-CT/TW号指示精神,通过围绕安理会所有成员共同关心的问题的“执笔”或“共同执笔”机制,进行研究、争取参与、选择问题以努力引领和作为调解方(若可行且符合自身能力)的机会。

关于挑战

“执笔”实际上是新机制,几乎在越南担任E10职务的2008-2009年时期没有实行。因此在2020-2021年任期,越南将面临新的困难和挑战:

第一,越南必须熟悉作为直接起草安理会有关一些具体问题的文件草案的“执笔者”并主持草案磋商(若有)。

第二,对于那些尚无经验的复杂问题,越南将面临疑惑和困难,即选择什么时间和如何以最合适和最佳方式向安理会各成员提交文件草案,供各国提供意见建议。

第三,越南或将在担任安理会月份轮值主席时在配合、协调和处理同P5和E10国家的关系中面临挑战,特别是那些作为安理会文件草案“执笔者”的国家(通常是一个P5国家)。

可以说,“执笔”机制并非联合国安理会的新问题,但对担任2020-2021年任期非常任理事国的越南又是相对新鲜的问题。因此,为很好完成第二次作为E10国家的任务,我们需要:一、把握党和国家的对外路线;二、坚定党和国家始终不渝的原则立场;三、保持和平时期共产主义战士的政治本领;四、在处理涉及多国利益特别是P5国家利益的复杂问题时强调正义和热爱和平;五、加大战略研究和对包括联合国在内的各多边论坛相关动向的研究工作,从而作出相应的研判,服务于就安理会发生的复杂问题制定和表明观点和立场;六、树立友好形象,愿意倾听、分享、实事求是和有选择性地吸收安理会其他成员的意见;七、熟练灵活运用“以不变应万变”原则,这是对各个历史时期越南外交有着长久价值的胡志明主席风格下越南外交艺术的经验。

做好上述内容,将助力有效开展越共十二大精神下的外交路线即“主动参与各种多边机制特别是东盟和联合国,并发挥作用。积极主动参与国防安全有关多边机制,包括参与各种更高层次的合作活动,如联合国维和行动、非传统安全演习和其他活动”(15);推动实施越共中央书记处2018年8月8日关于“至2030年加强并提升多边外交水平”的第25/CT-TW号指示和越共十一届中央委员会2013年10月25日关于“新形势下保卫祖国战略”的第28-NQ/TW号决议,为越共十三大文件起草过程做出贡献。(完)

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(1)联合国安理会三个常任理事国
(2)The penholder system。请看:https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Penholders.pdf
(3)美国、法国、英国、中国、俄罗斯
(4)安理会主席2014年4月14日的说明(S/2014/268)。请看:https://undocs.org/S/2014/268
(5)安理会主席2017年8月30日507号说明(S/2017/507)。请看:https://undocs.org/en/S/2017/507
(6)2004年2月19日,芬兰常驻联合国代表团团长、大使给安理会主席的信。请看:https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2004_135.pdf
(7)比利时、玻利维亚、科特迪瓦、多米尼加、埃塞俄比亚、赤道几内亚、德国、印度尼西亚、哈萨克斯坦、科威特、荷兰、秘鲁、波兰、瑞典和南非
(8)十个现任E10国家和五个新当选E10国家2018年10月24日给安理会主席的信(*S/2018/1024)。请看https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2018_1024.pdf
(9)请看:https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2018_1024.pdf
(10)智利、约旦、马来西亚、新西兰和西班牙
(11)The penholders system。请看:https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Penholders.pdf
(12)联合国安理会2016年7月19日第7740次会议记录(S/PV.7740)。请看:https://www.undocs.org/S/PV.7740
(13)2005年5月31日,芬兰常驻联合国代表团团长、大使给安理会主席的信。请看:https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2005_228.pdf
(14)Lead Roles within the Council in 2019: Penholders and Chairs of Subsidiary Bodies。请看:https://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2019-02/lead-roles-within-the-council-in-2019-penholders-and-chairs-of-subsidiary-bodies.php
(15)越共十二大文件:党中央办公厅,河内,2016年,第35页



作者:外交部 阮越林 博士