创新公共事业单位组织体系和活动 助力完善社会主义定向市场经济体制
10/5/2018 20:3' 发送此文章 打印
越共十二届六中全会讨论公共事业单位管理机制、财政机制创新和系统重组的提案。图片来源:越通社

公共事业单位的机构体系和活动创新的重要结果

近年来,越南党和国家颁布了许多重要文件,并积极领导、指导整个政治体系组织实施了公共事业单位机构体系与活动创新的多项主张、政策和办法。特别是越共中央政治局2011年5月26日关于创新公共事业单位运行机制,推进部分公共事业服务类型社会化提案的第37-TB/TW号结论;党的十二大文件也明确了以下任务:“朝着强化组织机构、编制、人事和财政方面的自主管理和自负责任制度的方向革新公共事业单位的机构和运作机制,对公共服务领域实行社会化,吸引各经济成分参与该领域”(1);“重组公共事业单位,适当赋予自主权,优化其基于企业制度的治理能力和运行效率”(2);“多样化公共事业单位社会化形式,如试点进行公共事业单位股份制改革;交给社区管理,出租国家的基础设施和财产来经营供给公共服务并实行公共事业单位作为公益性企业运作的机制”(3)。具体化党的十二大决议,十二届五中全会颁布的关于完善社会主义定向市场经济体制的2017年6月3日第11-NQ/TW号决议继续指出:“完善体制,创新和提高公共事业单位的运行效率。在业务范围、组织机构、编制、人事和财政上赋予公共事业单位充分的自主管理、自负责任的权利,并采取独立的评估机制”。

在政府、各部委、地方的努力下,近年来公共事业单位机构体系与活动创新取得了许多重要的初步结果,助力我国完善社会主义定向市场经济体制的过程。

目前,全国约有5.8万家公共事业单位,在编人员250万(未含公安、军队和国有企业的机构和编制)。这是向所有人、所有家庭乃至全社会提供卫生、教育培训、科技、文化、体育等大多数公共事业服务的发挥主导作用的力量。教育、卫生、文化、体育单位网络覆盖了大多数领域、区域,包括全国农村、偏远地区、贫困地区、边境、海岛。公共事业单位体系在提供公共事业服务和实施社会保障政策中发挥核心作用,为所有人容易、便利、平等获取质量更高、费用更低的服务提供机会。

有关公共事业单位的法律法规逐步完善,增强放权,更明确划分中央、地方的国家机关和各级政府之间的权限,逐步颁布了成立、合并、解体公共事业单位的标准、条件,为重组公共事业单位的组织机构和人力提供依据。

加大向公共事业单位赋予执行任务、组织机构、人事和财政方面的自主权,同时主动利用资产和人力来发展和提升公共事业服务供给活动质量。据此,事业收入增加,厉行节约以提高单位员工的收入。

实施从收费向服务价格转变,逐步把工资成本计入服务价格,从而弥补单位的成本,减少国家财政经常性支出,特别是医疗卫生领域。

鼓励实施公共事业服务供给社会化的优惠政策(土地、税收、信贷等)有助于扩大和提升非公事业服务供应单位的网络、规模、数量和质量,鼓励公共事业单位特别是大学、医院和职业院校主动吸引社会投资,试点实施了具备条件的公共事业单位股份制改革。

公共事业单位的财政和公共资产管理和使用更受重视。许多单位颁布了财政规章、公共资产管理使用规章,逐步克服了公共资产使用不当、浪费、超出标准和规范、用于个人目的等现象。

各种缺点、不足和主要原因

除了取得的重要结果,仍然存在众多引发社会不满的缺点和不足,也有不少困难挑战需要渡过,特别是在机制政策整合和创新工作上,具体如下:

与经济利益和实际要求相比,公共事业单位的机构体系创新还缓慢。公立事业单位网络规划工作尚未注重按行业、领域、区域特点和实际需求进行规划。公立事业单位系统还庞大、分散、碎片化、机构太多、规模小、任务重叠,尚未精简和切合国家发展实际,运行低效,甚至部分单位亏损浪费。公共事业单位的员工不断增加,目前相当于政治体系的干部、公务员编制的四倍,特别是教育和卫生领域。

对公共事业单位的行政管理效力和效率不高,行政管理职能与公立事业单位供给服务的职能没有明确划分。

许多有关公立事业单位的法律法规颁布缓慢或修改补充不及时。分工、分级授权成立和决定编制不够合理明确是增加机构数量和财政支付工资的编制数量的原因。

领导、管理人员和职员队伍质量不高,劳动效率低下。职员队伍结构不合理,从事服务工作的职员数量居多。吸引人才到公立事业单位工作存在不足。

财政机制有许多不足。国家财政保障经费的公共服务范围很广。2011至2016年间,各事业领域支出占国家财政经常性支出的44%。

公共事业单位自主管理、自负责任和社会化机制的实施有限,结果欠佳且不够稳定。部分部委、地方对公共事业服务社会化的行政管理工作不够有力,迷茫低效,仍存在不良竞争、盲目追求利润、利用社会化主张乱收费等状况,联营、合资、公私合作活动不够透明。

上述缺点和不足有客观和主观原因,但主观原因为主:

党的主张制度化为国家在公共事业领域的政策、法律还缓慢,不够充分同步,也没有跟上和符合国家的经济社会发展情况。作为赋予公共事业单位自主权的前提和条件的许多政策颁布、修改、补充缓慢。尚未确定具体可行的步骤来实施公共事业单位业务转型。尚未明确划分提供公共服务的职能与主管部门行政管理职能。对公共事业单位业务的监察、检查、监督工作存在不足,没有处理违规行为的制度。

一些党委、部委、地方领导以及机关、组织、单位一把手对公共事业单位实施自主管理机制的指导工作不够有力,效果低下。事业编制管理不够严格。

宣传贯彻工作效果低下,未能改变民众的认识,使之意识到在享受公共事业服务的同时要同国家一起分担和贡献相关经费。

继续实施公立事业单位机构体系和活动创新的一些核心措施

我国近年来创新公共事业单位机构体系与活动的实践显示,继续创新公共事业单位机构和管理体系,提高其运行质量和效率是客观必然要求,是当前具有十分深刻的政治、经济、社会、文化、人文意义,体现我们制度优越性,助力国家高速可持续发展、完善社会主义定向市场经济体制、胜利实施革新事业、推动国家工业化现代化的紧迫要求和任务。

基于如此紧迫的要求和意义,越共十二届六中全会颁布了“关于继续创新公共事业单位的机构和管理体系,提高其运行质量和效率”的2017年10月25日第19-NQ/TW号决议。这是旨在具体化党的十二大决议提出的本任期核心任务的十分重要的决议,受到广大干部、党员和人民群众高度关注。

决议明确,继续推进公共事业单位创新和国有企业创新,两者应得到同步有力但慎重、扎实进行,并置于继续创新政治体系的组织机构的整体之中;推进公共服务社会化(社会化而非商业化),发挥市场机制和融入国际的积极一面,限制消极一面是很有必要的。充分明确党的领导作用、国家的管理和人民当家做主权以及公共事业单位在发展社会主义定向市场经济、融入国际和第四次工业革命条件下的作用和地位。在此基础上提出继续创新公共事业单位机构、提升服务质量和运行效率与保障政治社会稳定和各具体行业、领域相结合的观点、目标和指导方向,根据我国发展实际和水平核查、补充和同步完善可行性强的机制、政策,特别是具有突破性的新机制、新政策。

总体目标是“对公共事业单位体系进行根本性、全面和同步创新,确保精简、结构合理、具有先进自主治理能力,确保运行效力和效率;在公共事业服务市场中发挥主导关键作用;提供质量日益提升的基本、必要公共事业服务。大力削减机构数量,克服碎片化、分散和重叠状况,精简编制与整合和提高干部、职员队伍质量相结合。大力减少国家财政对公共事业单位的支出比重,提高支出效益,以实现国家财政重组、工资改革并提高公共事业单位干部、职员收入。发展公共事业服务市场并大力吸引各经济成分参与发展公共事业服务”。决议根据上述总体目标分解出的具体目标提出了今至2021年和2025年至2030年路线图的八组任务措施,以继续创新公共事业单位的机构体系和活动,其中应重点着重以下问题:

一是加强决议信息宣传工作,以提高认识、凝聚各级各部门、事业单位和全社会共识,助力提升各公共事业单位活动质量和效益,推进公共事业服务社会化。

二是整合和重组公共事业单位。完善不同行业、领域的公共事业单位分类标准,成立、吸收和新设合并、解体条件的相关法律法规。

—在教育培训领域:吸收和新设合并或解体运行低效的大学和教育培训院校,没有必要保留一省一所大学,集中打造一些重点师范院校以培训教师和教育管理人员队伍。国家重点深度投入基础设施和优质人力资源,打造一些领域达到地区和国际水准的公立大学。军队、公安系统的院校仅实施武装力量人力资源培训任务。国家在符合自身投资能力和社会资源动员能力基础上集中投入一些高质量职业院校和针对特殊人群的职业院校。

—在卫生领域:按照三级(初级保健、二级保健、三级保健)朝着全面、连续和整合的方向重组各医疗机构。把从事检验、检测和检定任务的单位整合为药品、食品和医疗设备管理单位。在合并职能任务相同、业务重叠的机构、单位基础上尽早组建疾病预防和控制中心。核查并合理组建区域性综合门诊,统一实行每县只有一家多功能医疗中心(有二级以上医院的县份除外)直接管理乡卫生所和区域性综合门诊(若有)的模式。

—在科技领域:核查并重组科技机构体系,克服职能任务、研究领域重叠、分散的状况,与科学技术部门结构重组过程结合起来。筛选并重点投入打造一些达到地区和世界水准的基础科学和应用科学研究机构。

—在通信传媒领域:根据越共十一届中央政治局通过的2025年新闻媒体发展和管理规划加快实施整合工作。核查、整合并完善中央机关和地方下属事业单位的组织与运行模式,争取确保精简、提高运行能力、保证通信传媒活动管理、指导、调控中的统一性。

—在经济事业和其他事业领域:大力推动具备条件的经济事业和其他事业单位整合为股份公司。解体运行低效的经济事业单位。

—在社会保障和革命有功者照料领域:朝着支持康复护理、依靠社区协助不同对象的方向整合社会保障单位。根据国家经济社会发展条件修建革命有功者颐养、疗养中心。把职能任务相同的各保护中心整合成多功能的保护中心。

—在农业与农村发展领域:整合并大力减少机构数量并提高事业单位运行效率。把县级畜牧兽医站、种植与植物保护站、惠农惠渔站合并为县级人民委员会下属的农业服务中心。朝着精简高效的方向核查、整合和健全防护林管委会。把土地基金开发中心划归县级人民委员会管理。

—对各地方的党的政治理论培训院校与行政管理培训院校的合并问题进行研究,争取精简机构设置、确保各地区之间的统一性和互联性,提高整个政治体系干部培训活动质量和效率。

三是管理编制并提高人力资源质量。朝着紧密管理和监督财政全额拨款或提供部分经常性支出的公共事业单位编制的方向创新确定和分配编制的机制,加快试点实施公共事业单位高管招聘考试和聘用机制。对新录用的人员实施有期限的职员合同制度(偏远地区、经济社会条件特别困难地区的公共事业单位除外)。在公共事业单位不实行公务员制度(服务政治任务和服务行政管理的单位除外)。依照现行规定严格执行年度职员评估分类工作,把连续两年未完成任务的人员从队伍中开除出去。按照工作岗位开展职员分类,整合职员结构,争取专门业务岗位所占比例至少达65%。

创新职员(包括管理人员)招聘、任用和管理机制和方式。出台政策吸引人才、吸引专门业务精湛的职员队伍到公共事业单位工作。为合并、解体或转为非公事业单位导致的剩余职员和劳动者提供再培训和适当扶持。

四是推进按照市场机制提供公共事业服务,促进公共事业服务社会化。核查、修改、补充相关机制和政策,为推进按照市场机制提供公共事业服务和促进公共事业服务社会化创造条件。把具备条件的公共事业单位转为股份公司。在国有集团、总公司实施股份制改革时不把其下属职业教育培训院校和医疗机构进行分开或转移。

推进实施自主管理、社会化机制,首先是社会化能力强的地区的高校、职业培训学校和医疗机构、科研机构。

鼓励成立非公事业单位,尤其是教育培训、职业教育、卫生、科技领域。出台机制、政策为在研究院所、高校内成立多所有制企业创造条件,旨在进行研究成果应用、实施和商业化活动并提供公共事业服务。朝着鼓励企业发展职业教育基地展开培训以满足企业和劳务市场需求的方向增强职业教育院校与企业之间的联系。

出台便利政策来支持公立科研机构拥有所有权,为使用国家财政的科研成果利益合理分配提供机制,支持和推进研究成果应用商业化的过程。

五是提高公共事业单位的治理能力。创新单位的管理方式,提高其治理能力。核查、完善每个单位内部组织机构设置,推进先进信息技术和科技应用,采用国际治理标准和准则。提高单位的财政和公共资产管理质量。颁布财政和公共资产管理制度,明确每个部门、个人的权限和责任,尤其是一把手的责任。完善会计制度,实施审计和监督制度,确保公共事业单位财政活动的公开透明。

六是完善财政机制。根据财政的自主能力完善各行业、领域的公共事业单位自主管理机制的有关法律,加强简政放权并增加公共事业单位主动性。出台合理的财政机制来动员一切社会资源投入公共事业服务领域,尤其是卫生和教育,包括公私合作、联营、合资等形式。

创新资源配置和财政管理分配机制。国家财政确保投入基本、必要的公共服务以及偏远地区、民族地区的公共事业单位。国家财政从资助公共事业单位转向直接资助使用基本、必要公共服务的贫困人口和优抚对象,从按照平均主义分配机制提供资助转向国家定制并根据服务质量赋予供应公共事业服务任务或进行公共事业服务招投标。对公共事业单位实行资金和财产分配机制,建立全国公共事业单位财政和公共资产的数据库。

根据财政自主水平对公共事业单位进行分类。根据权威部门批准的财政收支方案,各单位稳定实施三到五年后被赋予自主权。而国家财政全额拨款的单位应实施支出分配制度。核查税收相关规定以鼓励财政自收自支和给投资积累资金。出台强有力的机制、政策来支持和鼓励编制精简,将一些国家财政支付工资的对象纳入精简编制的范围。

七是提高行政管理效力和效率。修改、补充有关公务员、职员、教师队伍的法律和相关法规。加大放权力度,赋予公共事业单位自主权,面向明确划分行政管理与公共事业单位治理以及公共事业服务的供应。结合全国和各地经济社会发展规划核查、完善公共事业单位网络方向规划,从基于行政单位的规划转向基于行业、领域、社会和市场需求的规划。针对不同公共事业服务类型颁布相应的经济技术规范,公共事业单位分类标准,各行业领域的公共事业单位任务执行结果和服务质量评估标准,公共事业单位人员职称标准体系,公共事业单位一把手的管理、调控权限和责任,一把手责任监督检查机制。以每年机构和编制精简实施结果作为公共事业单位党委和机关一把手工作结果评估分类的指标之一。

加强专业行政管理部门与各级投资、财政行政管理部门在事业领域财政支出管理中的协调配合,提高财政利用效率,避免混淆、浪费。

八是强化党的领导作用,发挥人民群众、祖国阵线和各政治社会团体的作用。各级党委和党组织要经常关心领导公共事业单位的组织与活动。颁布党委、党组织在公共事业单位的领导作用和职能的规定。发挥人民群众、祖国阵线、各政治社会团体在对公共事业单位组织与活动进行监督和社会论证中的作用。(完)

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(1)越南共产党第十二次全国代表大会文件:党中央办公厅,河内,2016年,第107页

(2)、(3)越南共产党第十二次全国代表大会文件:同上,第276、277页

文章来源:《共产主义》杂志2018年1月第903期



作者:越共中央政治局委员、政府副总理 王廷惠教授、博士