继续建设和完善越南国家权力监控机制
11/4/2016 13:49' 发送此文章 打印

革新时期对国家权力监控机制的认识过程

革新时期之前,在党和国家的正式文件中,“国家权力监控”这一术语尚未出现。然而,在《宪法》和有关国家组织机构的法律中,也形成了涉及国家权力监控的规定。譬如,国会有权“监督《宪法》的施行”(1959年《宪法》第50条第3款)、“对遵循《宪法》和法律实行最高监督权”(1980年《宪法》第83条第三款)。国务委员会“监督部长会议、最高人民法院和最高人民检察院检察长的工作”(1980年《宪法》第100条第七款)、“监督和指导各级人民议会的活动”(1980年《宪法》第100条第九款)。最高人民检察院“对各部委和部长会议下属其他机构、各地方政府机构、社会组织和各人民武装单位遵循法律实施检察。。。”(1980年《宪法》第138条)。虽然《宪法》提出上述规定,但国家权力的组织是基于社会主义集权原则的,所以国家权力没有得到透明分工,因此国家权力监控机制尚无诞生的基础。如此一来,名副其实的“保障国家权力按照人民通过《宪法》的界限赋予的行使”的国家权力监控机制尚未形成。

在革新时期,越南党和国家对国家权力监控的认识逐步出现了质量上的发展。首先,在党和国家的文件中,承认我国是社会主义法治国家是认识上的突破,从而逐步从基于社会主义集权原则的国家权力组织向基于社会主义法治国家的国家权力分工原则的国家权力组织转变。按照社会主义集权原则,虽然国家的权力属于人民,但是人民不能通过直接民主形式行使自己的国家权力,而是要通过国会和各级人民议会的。因此,人民不被承认为立宪权的最高主体,而国会被《宪法》确定为拥有立宪和立法权的唯一机构。由此可见,《宪法》并不是人民向国会、政府、最高人民法院和其他国家机关赋权、授权(国家权力)的最高法律工具。这样一来,《宪法》不被视为限定国家权力、约束国家要在《宪法》的范围内展开活动的最高法律工具。

《社会主义过渡时期国家建设纲领》(1991年)提出了我国建设社会主义法治国家过程中有关国家权力组织的新原则即“越南国家集立法权、执法权和司法权于一体,并且对三权有着明确分工”。虽然此项原则没有国家权力监控的因素,但这是越共七大所强调的“建设属于人民、来自人民和为人民的越南法治国家”思维中最基本的革新之举。建设法治国家成为党和国家具有战略意义的重大主张,其涵盖整个国家架构的组织和运作。据此,2011年,越南国家修改了1992年《宪法》有关国家组织机构的若干条款,旨在制度化越南共产党有关建设社会主义法治国家的一些观点和路线,并强调:“我国是属于人民、来自人民和为人民的社会主义法治国家。国家权力是统一的,各国家机构之间在行使立法权、执法权、司法权中具有分工和协调关系”。“社会主义法治国家”术语和“分工和协调”原则被庄重地写入了《越南社会主义共和国宪法》。这就是越共十大和十一大达成应监控国家权力之认识的必要基础。越共十大文件的“继续建设和完善社会主义法治国家”部分内容中涉及到了“建设和完善国家机关活动和决定合宪性、合法性的检查和监督机制”,其中深入分析“建设立法、执法和司法活动中对违宪行为的判决机制”。可以视之为理论思维中的新认识、一种质量上的变化。以往各版本的宪法所承认和强调的“一切国家权力属于人民”如今才真正获得充分和一贯的认识。原因在于,如果不承认立宪权是建立起立法权、执法权和司法权的基本权利以及立宪权高于立法权、执法权、司法权,则不可能承认真正意义上的“一切国家权力属于人民”,也不可能拥有形成充分和正确的国家权力监控机制的基础。

在越共十大文件所肯定的有关国家权力监控的新认识基础上,《社会主义过渡时期国家建设纲领》(2011年补充、发展案)已将一个新因素即国家权力监控纳入了越南社会主义法治国家的组织和活动原则。可以说,党的文件首次肯定了社会主义法治国家组织和活动的一项基本原则,充分包含较之于社会主义集权国家的国家权力组织原则在质量上的新价值。那就是以下原则:国家权力是统一的,各国家机构之间在行使立法权、执法权、司法权中具有分工、协调和监控关系。制度化此项原则,2013年《宪法》第二条庄重宣布:“一、越南社会主义共和国是属于人民、来自人民和为人民的社会主义法治国家;二、越南社会主义共和国由人民当家作主,一切国家权力属于以工人阶级与农民阶级及知识分子队伍联盟为基础的人民;三、国家权力是统一的,各国家机构之间在行使立法权、执法权、司法权中具有分工、协调和监控关系”。

如此一来,对国家权力监控的认识从基于不把国家权力监控视为客观必然性的社会主义集权模式,到承认国家权力监控为国家组织和活动不可或缺的组成因素的法治国家,要经历了20年的过程。那是继承和发展思维、同社会主义集权模式的观点和习惯作斗争的过程,因为这一模式的惰性存在了几十年,深深扎根于许多人的思维中,不易迅速改变。从1986年越共六大的大力改革国家组织机构主张的发起,到承认越南国家集立法权、执法权和司法权于一体并对这三权予以明确分工的1991年《社会主义过渡时期国家建设纲领》,再到承认“我国。。。是属于人民、来自人民、为人民的法治国家”、按照“国家权力是统一的,各国家机构之间在行使立法权、执法权、司法权中具有分工、协调和监控关系”这一基本原则运作,是整个过程。从时间上看,这一过程虽长,但这是认识在经过历次党代会得以变化和提高的必然发展。

革新时期国家权力监控机制的运作实践

基于上述理论认识的转变和变化,国家权力监控机制也逐步问世并在实践中运作,其具体表现如下:

第一,与以往相比,国会的最高监督活动和国会相关机构及国会代表的监督活动得到进一步加强。与1959年《宪法》和1980年《宪法》相比,可以发现,1992年《宪法》及其2001年修正案已赋予国会最多的行使监督权的方式,从审议国家主席、国会常委会、政府、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,审议国家主席、政府总理、最高人民法院、最高人民检察院相关法律规范性文件有无违反《宪法》、法律和国会决议迹象,再到审议国家主席、国会主席、政府总理、部长和政府其他成员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长回答质询的情况,为调查某一特定问题而成立临时委员会并审议其调查结果报告(2003年《国会监督活动法》第七条)。1992年《宪法》(2001年修正案)又补充了对由国会推选和批准的任职者进行信任投票。国会不仅监督活动,而且还监督由国会成立和选举的机构和个人颁布的法律规范性文件。如此一来,国会被视为国家权力监控机制中最重要的机构。近年来的实际显示,国会的最高监督活动、国会民族委员会及其他委员会、各国会代表团的监督活动,特别是国会会议上的质询活动得以加强,而且总体上看受到人民赞赏和支持。

第二,在执法组织架构中,服务于行政管理的监察、检查工作也得到加强,为行政管理和反腐斗争作出贡献。

第三,新闻和各媒体机构作为不在国家组织架构之内的国家权力监控机制一个组成因素,已初步为监控国家权力作出贡献。

然而,国家权力监控机制仍存在以下主要不足:

在认识方面,基于社会主义集权原则的国家权力组织模式的传统习惯已被绝对化,成为阻碍新思维、新认识实施的惰性。因此从认识方面看,国家权力监控机制仍有许多缺乏一贯性、相互矛盾的问题。譬如,2013年《宪法》承认人民是立宪权的主体,是“制定、施行和维护宪法”的人(前言),但没有阐明立法权、执法权和司法权行使过程中违宪行为的制裁机制(没有像党的文件所指出的那样)。因此,国会的立法活动还没有监控机制。可以说,许多符合党提出的建设社会主义法治国家观点的新问题,如“在行使立法权、执法权、司法权中具有分工、协调和监控关系”等,在2013《宪法》正式生效后颁布的相关法律特别是有关国家组织机构法律当中没有形成统一、一贯和深刻的认识。

在实践方面,我国目前的国家权力监控机制,甚至在2013年《宪法》出台之后也尚未完善,仍没有独立的维护《宪法》的机构,尽管越共十大决议指出:“建设对立法、执法和司法活动中违反《宪法》行为的判决机制”。据此,国会的立法活动仍处在国家权力监控机制之外。

对执法组织机构的监察、检查是服务于行政管理的主要工具,被视为实施国家权力监控的独立机构,但实际上,政府监察总署和各行政管理机构的监察部门仍是附属于首长的管理、服务于行政管理的机构。因此,国家组织机构内的监察、检查并非真正意义上的国家权力监控主体和工具。

2001年对1992年《宪法》进行修改后,废除人民检察院对各部委、地方政府和国有经济集团遵循法律进行检察的职能,并交给各民选机构和执法机构内的监察、检查部门,几乎让国家权力监控没有得以加强,许多消极、腐败现象的揭发和处理缓慢、不及时。

对于党的内部,检查委员会系统,其实也是通过检查国家组织机构的干部、党员而开展国家权力监控任务。但各党组织的检查委员会只在出现申诉、控告时才展开活动,因此缺乏主动性,没有国家权力监控的全面性。

各新闻媒体对国家权力监控有着重要作用,但没有得到充分发挥。

新形势下继续建设和完善国家权力监控机制

第一,2013年《宪法》肯定了国家权力监控的主体是人民。2013年《宪法》第二条强调,我国的本质是属于人民、来自人民和为人民的社会主义法治国家。人民是国家的主人翁,因此,人民是其国家权力监控的主体。这是来自主人翁正当和自然需求的必然要求。因为,如果不能监控国家权力,则国家权力被异化,作为向国家赋权、授权(国家权力)的主体的人民将失去权力,出现国家滥权状况。

基于上述观点,在同国家权力监控的联系中,许多新认识已在2013年《宪法》中得到一贯体现。那就是2013年《宪法》确定了人民是立宪权的主体,国会不再像1992年《宪法》所规定的那样是唯一拥有立宪权的机构。因此,2013年《宪法》已为来自外部(即人民)的国家权力监控机制的诞生奠定了宪定基础。为了体现这一点,2013年《宪法》第六条规定,除了以代议制民主(通过国会、人民议会和国家其他机构)行使国家权力之外,人民还能通过直接民主形式行使国家权力,如选举和罢免(第七条)、公民在国家征求民意时有权表决(第29条)、公民有权参与国家和社会管理、参与讨论并向国家机关提建议。。。(第28条),越南祖国阵线是人民政权的政治基础。。。对国家机构、民选代表和干部、公务员、职员的活动进行监督和社会论证(第十条)。如此以来,2013年《宪法》已为通过直接民主形式形成来自人民的国家权力监控机制奠定了基础。通过这些基础性的规定,应建设人民通过直接民主形式监控国家权力的机制(又称外部国家权力监控机制)。

第二,谈到国家权力监控,首要的一点是国家组织机构在立法权、执法权和司法权之间进行正确、明晰的任务分工。有了责任分工才有监控国家权力的依据。人民是立宪权的主体,则同时也是国家权力分工的主体,而并非像以往那样,国会是国家权力分工的主体。按照这种认识,2013年《宪法》在国家权力分工中迈出了新步伐。

1992年《宪法》规定国家权力由立法权、执法权和司法权组成的(第二条),这在我国立宪史上实属首次。但1992年《宪法》尚未明确指出哪个是立法机关、执法机关和司法机关。2013年《宪法》通过规定国会是行使立法权的机关、政府是行使执法权的机关和人民法院是行使司法权的机关克服了这一弱点。承认不同的机关分别行使立法权、执法权和司法权,较之于过去的社会主义集权模式,是重要的革新之举。其为正确、清晰规定国会、政府和人民法院等机关在行使立法权、执法权和司法权中的任务和权限创造了条件。这是监控国家权力的基础,人民也有根据审视、评估行使每项国家权力的效力和效率;同时,克服了过去社会主义集权模式组织实施国家权力中混淆、依附、责任不明等状况,并建设国家组织架构内部的国家权力监控机制。然而,各层级的国家权力分工、协调和监控机制没有得到详细规定。实际上,国家机构设置和社会主义法治架构中国会、国家主席、政府、司法体系等基本机构的运作机制尚未真正合理,效力和效率欠佳。因此,应继续建设和完善立法权、执法权和司法权之间的国家权力监控机制(即国家组织机构内部的国家权力监控机制),保障立法权、执法权和司法权均得到监控。

第三,2013年《宪法》已为形成由法律规定的维护《宪法》机制提供了宪定基础(第119条);同时责成“国会及其下属机构、国家主席、政府、人民法院、人民检察院和国家其他机构有责任维护《宪法》”。如此一来,2013年《宪法》虽然没有形成维护宪法的专责机构,但第119条的规定已为建设一个由法律规定的维护宪法机制提供了宪定基础。据此,应继续研究建设法定的维护《宪法》机制,便于今后组织实施。

国家权力监控的基本问题是让国家组织机构有治理社会的能力,同样重要的是约束国家实现自我监控。据此,国家权力监控机制必须是包括由非国家机构主体实施的外部国家权力监控机制;由立法权、执法权和司法权相互监控的内部国家权力监控机制以及由《宪法》和法律规定的独立国家权力监控机制等的整体。(完)


文章来源:《共产主义》杂志2016年2月第880期


作者:国会办公厅前副主任陈玉堂教授、博士