引进“三权分立” 学说还是鼓吹政治动荡和权力冲突的伎俩?
30/9/2019 9:54' 发送此文章 打印
附图。来源:qdnd.vn

实践表明,明确划分立法权、行政权和司法权是发挥国家作用的重要方式,同时也是监控国家权力的行使的依据。我们吸收了世界上各种国家制度的组织技术中先进一面,包括立法、行政和司法等国家权力的三个分支之间保持“分工”与“协调”,以组织国家机构、控制国家权力、斗争反腐倡廉,在不同版本的宪法,特别是1946年版《宪法》、1992年版《宪法》(2001年修改补充案)和2013年版《宪法》中得到充分体现。

然而,近段时间,仍有部分个人利用《宪法》关于国家权力在各级的分工、配合与控制机制的规定细化缓慢状况,利用部分干部、党员腐败以及国家架构中一些部门运作低效等状况来否认国家机构的组织和运作的民主集中制原则,并鼓吹、夸大和理想化“三权分立”学说,视之为国家权力控制和腐败防控的“万能药方”。可以肯定的是,这是错误的、极端的、政治投机主义的论调。“三权分立”学说被美国、英国、法国和部分西方国家在其国家机构的设置上所采用,虽然也带来了应得到研究和借鉴的若干积极的方面,但不应为此而 并视之为“民主和法治”的万能钥匙,其原因有以下几点:

第一,在理论方面,“三权分立”是仍有许多异议的复杂而多维的学说。马克思与恩格斯在指出三权分立相关学说的先进一面时强调,权力的分配,实质上不是别的,而是旨在使简化和易于控制的国家结构的实际劳动分工。恩格斯写道:“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工罢了。”(1)基于马克思和恩格斯关于有必要在宪法中对各国家机关的权力进行分工的观点,多位哲学家、思想家有了这样普遍的观点:权力的划分是面向保证各种法律工具有着各个国家机关之间相对独立的各种法律—国家建制的体系(2)。而格奥尔格•威廉•弗里德里希•黑格尔则强调,权力的分配仅应停留在概念之上,如果权力分配超出概念的范围并成为现实,那么权力将无法统一起来。各种权力分支彼此分开,达到分裂、相互约束、制衡、对立和抵触。这时候,要有统一的国家权力的话,则需要用起大炮来。前苏联解体后俄罗斯联邦政治冲突的实践证明了黑格尔的警示是完全有科学依据的。当时,机械地采用西方的“三权分立”学说,已将俄联邦推向了立法和行政两大权力分支之间无法妥协的对峙和冲突的状况。到最后,1993年10月,俄罗斯联邦总统叶利钦下令坦克向议会大厦开炮,用暴力来解散民选的俄罗斯议会,结束立法和执政两方之间的冲突和对峙。 换言之,当权力被瓜分并对峙到了无法用政治手段来统一起来的时候,叶利钦使用了大炮来统一权力。同样出于叶利钦总统时期中央政府由于采用极端“放权”而失去对各地方政权控制的实践教训,2000年9月1日,在签署关于成立包括89个主体,分成七个联邦区域的俄罗斯联邦国家的总统令的同时,俄罗斯联邦总统普京批准了由总统和各联邦主体最高领导人组成的国务委员会条例。国务委员会主席是总统,国务委员会秘书由总统任命。在颁布用权力分工和协调取代分权机制的新宪法的同时,国务委员会制度是有效防止俄罗斯当时无限制的、无组织的权力分散状况的制度安排。

分权是有着多种理解方式的复杂而多维的思想。美国、英国和欧洲各国将国家权力分成三种权力:立法权、行政权和司法权(审判权),与此相应的是按照约束和制衡(相互监督和制约)的原则独立地行使每种权力的三大机关。一些拉美立法家将国家权力分成四种权力:立法、行政、司法(审判)和选举(属于选举机构—选举委员会)。由反对党天主教社会党主导的1986年尼加拉瓜宪法提出了五种权力:立法、行政、司法(审判)、选举和检查。阿尔及利亚1976年宪法规定六种权力,分别是立法权、行政权、司法权、政治权、检查权和组织权。

外部分权除了有平行式的含义(即中央的各国家机关之间:立法、行政、司法),还有垂直式的理解(即不同政治力量之间、中央各国家机关与地方各国家机关之间、联邦政府与各成员州之间以及地方各国家机关之间)。

第二,在实践方面上,由于“三权分立”学说存在的不足,导致其在现实中的表现和运用水平、性质和特点,在不同国家形式中都各不相同,这取决于诸多因素,如民主水平、民族传统以及各自国家的政治经济社会现状。这一学说在总统制共和制的国家中的适用不同于议会制共和制或混合型共和制,在联邦制国家形式又不同于单一制国家形式。

在以美国为代表的总统制共和体制中,国家权力按照绝对“强硬”的权力划分原则进行设置,彻底划分立法权、行政权和司法权。取代立法、行政和司法之间相互负责任机制的是“约束和制衡”的机制。据此,立法、行政和司法机关在行使国家权力中完全独立,联邦政府与各州政府也明确划分权限。实际上,分权原则在美国的国家权力设置中的运用存在着以下缺陷和不足:

一是总统共和制下采用绝对分权思想在现实中与有限君主制有着许多相同之处,换言之,两种制度被结合在一个共和体制上。不同之处仅仅是取代国王的是总统罢了。

二是根据宪法,美国国会有着代议制民主性质,但实际上,代表性往往以特权形式表现出来。现实中,国会是属于拥有特权的人们的一种制度:选举出来的议员是属于上等阶层的人,有着较高学问和较大财政能力,这不符合美国《宪法》关于所有公民在选举和竞选中平等的规定。

三是行政架构在规模和质量上极度膨胀。权力正从经济和政治领域转向各行政机关。行政架构渗透到政治社会生活的所有领域。国家财政不得不拿出巨额款项来维持和供养着庞大的行政架构,这导致社会生活面临高昂的成本以及住房、医疗无法满足社会需要等困难。

四是美国司法体系的(独立且只服从法律)运作成果仍取决于人的因素即律师、公诉人员、审判员和陪审员。从“法院与其他权力分支相互独立和制衡被视为旨在反对一切针对美国社会各项原则和基本价值的威胁的国家城堡中的最后一道堡垒”这一表述可见美国司法过程仍是政治过程的表现。

在英国、德国等议会制共和体制或者法国等混合型共和体制,权力划分并不僵化孤立,而是在立法权、行政权和司法权之下,各机关承担一种权力,而且这种承担交织并存、相互依赖和监督,同时也相互协调。然而,这在不同国家的运用中也取决于诸多因素。据此,这种权力实施组织方式通常会变形,使得权力行使的分工与协调带有形式主义和象征性质。实际上,一切权力集中于一个地方:要么是行政(如在法国),要么在立法(如在英国)。

第三,从国家权力的本质和来源看,国家权力是统一的,一切国家权力都属于人民,人民是国家权力的最崇高,也是唯一的主体。既然国家权力是统一且属于人民的,那么原则上国家权力是不可分割的(划分给任何个人或者组织),各国家机关行使立法、行政和司法等权力也等于行使人民赋予和授权的权力。

分权思想,从本质上与权力统一思想是对立的。

让-雅克•卢梭否认政治社会方面的分权,并认为权力必须来源于人民。更准确地说,那不是权力分割,二是统一的各国家权力机关在职能上的分工(3)。

认识“三权分立”学说的历史性不足以及“分权机制”的弱点,俄罗斯的国家机构的组织与运作是根据“权力分工原则”得到宪法认可的。根据该国宪法,各国家权力机关是行使立法权、行政权和司法权中相互独立的机构。但国家权力是统一的,并没有僵硬而孤立地去分割,而且保证立法、行政和司法机关之间合理的权力分工。权力分工原则是在国家权力是统一的,所有权力属于俄罗斯多民族的人民(1993年《俄罗斯联邦宪法》第三条第一款)这一原理和实践的依据上建立的。权力分工同时也要各权力分支在行使统一权力中协调行动。人民通过国家权力机关和地方自治机关行使自己的权力(第三条第一和二款)。权力分工和协调(第五条第三款、第十条和第80条)……是为了避免各国家权力机关独立而没有任何依赖,导致孤立、分裂和对立的状态;国家必须建立三大权力体系运作的协调机制(检查与制约)。出于上述机制的重要性,俄罗斯《宪法》规定十分严谨,俄罗斯总统于1996年4月13日签发“关于俄罗斯联邦总统与俄罗斯联邦议会各院在立法过程协调程序”的第549号法令予以批准。

得益于宪法关于俄罗斯总统的地位、作用、任务、权限和职能的规定,俄罗斯各个国家权力体系的运作协调机制得到了有效落实。1993年《俄罗斯联邦宪法》明确规定:俄联邦总统有权为维护俄罗斯联邦主权、独立和国家完整而采取措施,保证国家权力机关协调地行使职能并相互配合(第80条第二款)。俄罗斯总统,从多个方面看,在保证各个国家权力体系之间的协调一致中有着特殊地位和重要作用。我们可以这样形容,俄总统的角色好比是立法、行政和司法之间的联系纽带,是国家的最高裁判员。俄总统协调权力的活动主要表现在以下几个层面:在联邦国家机构高级人员方面(第83条)、在立法领域(第104条和第105条)、在司法领域(第93条第三款、第111条第一款、第117条第四款)。

俄罗斯总统协调各方的角色还表现在总统作为国家元首的其他方面活动。总统在立法、行政和行政领域上都有着很高的责任。总统的责任是充分发挥各个权力体系在社会治理和调控中的角色,确定国家的内政和外交政策的基本方向。为解决俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间以及俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间的分歧,宪法赋予总统可利用协商程序的权利,在不能达成一致决定的情况下,可将争议的解决转给相应的法院审议(第85条第一款)。宪法也规定在俄罗斯联邦各主体执行权力机关的文件违背俄罗斯联邦宪法和联邦法律、俄罗斯联邦的国际义务或者侵犯人和公民的权利与自由的情况下,俄罗斯联邦总统有权中止这些文件的效力,直到相应的法院解决这些问题为止。此外,宪法还规定:俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦武装力量最高统帅,但总统关于战时状态和紧急状态的命令必须得到联邦委员会批准才有法律效力。此外,俄联邦委员会也解决在俄罗斯联邦境外动用俄罗斯联邦武装力量的可能性问题(第87条第一款和第102条第一款b、c、d项)。

从上述理论和实践可见,在建立和设置越南国家组织机构中研究参考“三权分立”思想必须建立在这样的精神:不照搬或机械地吸收“三权分立”思想,而是要懂得结合越南国情筛选其合理的技术因素。原因在于,一个即使在某个国家经过了实践检验的学说或者模式,也不可能被视为适用于所有国家的真理。

与资本主义国家不同,越南按照统一权力、不分立,但确保各国家机关之间在行使立法权、行政权和司法权中的分工、协调和控制的原则去设置国家权力。各国家机关之间在行使立法权、行政权和司法权中的分工、协调和控制的本质是:明确划分每种国家机关的职能任务,因此各国家机关的运作效力和效率得体提升,避免各机关在行使三权及其具体职能任务过程中的重复混淆和矛盾,保证整个国家组织机构在行使统一的国家权力过程中的步调一致。国家权力是统一的,各国家机关在行使立法权、行政权和司法权中相互分工、协调与控制这一原则的内容首先表现在于,国家权力始终属于人民,人民是国家权力的最崇高,也是唯一的主体。

我们对“三权分立”学说中国家组织方式的合理因素进行了吸收,充分体现在不同时期的越南宪法,特别是1946年版《宪法》、1992年版《宪法》(2001年修改补充案)和2013年版《宪法》。具体如下:

根据1946年版《宪法》的规定,人民议会是由越南公民选举产生的、有权“制定各项法律”的越南民主共和国最高权力机关;政府是全国的最高执行机关,被理解为最高的行政机关,包括主席、副主席和内阁;越南民主共和国的司法机关包括最高法院、各上诉法院、各二级法院和初级法院,是独立于人民议会和政府的机构,审判员在审判中只服从法律,其他机关不得干涉。较之于1946年版《宪法》,1959年版和1980年版《宪法》对权力划分的表现程度有所变化,但基本上,国会仍是立法机关,政府会议(1959年版《宪法》)或者部长会议(1980年版《宪法》)仍是行政机关,法院、检察院行使司法机关的职能。

细化革新路线,2013年版《宪法》在牢牢维护属于人民、来自人民、为人民的社会主义国家的本质,运用各种先进的国家权力组织学说的合理因素等精神指引下制度化了国家权力组织原则,并提出了新时期越南社会主义共和国国家的组织和运作基本原则:国家权力是统一的,各国家机关在行使立法权、行政权和司法权中相互分工、协调与控制(2013年版《宪法》第二条)。与“三权分立”原则不同,在越南社会主义法治国家中,国家权力是统一的,不可分割,并且属于人民。

越南的国家权力来源于人民,但统一并集中于国会。国家权力统一并集中于国会,但得到具体详细分工,其中国会是最高国家权力机关,其被分工行使立法权;政府行使行政权;人民法院与人民检察院一起被分工行使司法权。有关地方的国家机关,各级人民议会和人民委员会置于上级政权机关的指导之下,且服从中央政权的一切决定。在法定的权限范围内,地方的各国家机关有权主动发扬创新精神,拟定各项举措来实施上级的法律、决定和指示,但绝对不可以提出违反法律文件和上级政权的其他文件的规定。这种严谨而明确的分工只有在相互监督的条件下才能变成现实。监督是十分必要的,但监督并非相互制衡和对立。监督的表现是政府就自己的活动对国会负责任并向国会报告,国会就政府的工作进行质询并发表相关决议;国会可以对政府或某位部长提出信任或不信任。(完)

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(1)马克思恩格斯全集:国家政治出版社,河内,1993年,第五卷,第242页
(2)请看:陈厚成:《属于人民、来自人民、为人民的社会主义法治国家建设的理论和实践依据》,政治理论出版社,河内,2005年,第126页
(3)请看:陈厚成:同上,第126页

文章来源:《共产主义》杂志2019年7月第921期



作者:越共中央组织部 陈厚成 博士