浅谈党领导 国家管理 人民当家作主的关系
2/3/2020 16:28' 发送此文章 打印
2017年11月,越共中央总书记、国家主席阮富仲和越共中央书记处书记、越南祖国阵线中央委员会主席陈青敏一同出席海防市永保县荣光乡人民的全民族大团结日活动。图片来源:越通社

取得的结果

在《社会主义过渡时期国家建设纲领》(2011年补充发展案)的指引下,2013年版《宪法》以新的具有政治—法律性质的内容将“党领导国家和社会”原则进行制度化,深刻体现党、国家与人民之间的政治法律地位、作用和责任。凭着对上述地位、作用和责任的认识,越南共产党保持并不断发挥了作为党、国家与人民三大要素之间的关系存在和发展的引领因素的作用。没有党的领导和部署的新方向,如在党的决议中发起建设社会主义法治国家和发扬人民的当家作主权利,那么国家机构就不可能不断得到改革、创新和完善;人民通过自己的政治社会团体,更加广泛参与国家的各种活动并维护自己的合法权益。《纲领》提出的党对国家和社会的领导方式得以在建设社会主义定向市场经济、融入国际社会和建设属于人民、来自人民、为人民的社会主义法治国家的条件下运用和实现。值得一提的是,党对国家和社会领导内容和方式中对民主、法治、公开、透明、法律至上的认识已逐步得以提高。

对《纲领》进行制度化,2013年版《宪法》强调,国家是“属于人民、来自人民和为人民的社会主义法治国家”,“国家的一切权力属于人民”,按照与过去相比有了新的实质性变化的原则即 “国家权力是统一的,各国家机关在行使立法权、行政权和司法权中相互分工、协调与控制”(宪法第二条)来组织和运作。有了这些新的政治法律思路,越南首次迎来了国家权力在立法、行政、司法上的明确划分以及权力控制成为宪法规定的原则。迄今,国家机构得到进一步建立健全,其中各个机关的任务和权限得到明确规定,避免相互依赖;人民群众有条件评价每个权力执行任务和权限的效力和效果,各权力之间有条件控制被赋予的国家权力执行情况。国会的最高监督、各级祖国阵线和各政治社会团体对国家机关的监督和社会论证得到加强。

越南祖国阵线是人民政权的政治基础,维护人民群众的正当合法权益,集聚动员全民族大团结力量,实施民主,凝聚社会共识;此外还被《宪法》和2015年《越南祖国阵线法》赋予了新的任务和权限即监督和社会论证。凭着此项新任务和权限,各级越南祖国阵线每年进行了上千次监督和社会论证活动。鉴于这一结果,可以说监督和社会论证虽然是新的工作,但已成为祖国阵线和各政治社会团体的经常性活动。该活动为各阶层人民参与国家和各地方的经济社会发展政策、法律、战略、提案、项目和计划制定过程,进而发挥当家作主权利创造了条件。

上述优点首先且主要来源于党在《纲领》中提出的新思想新理念,如将国家权力控制因素纳入国家权力组织原则;倡导直接民主,人民行使国家权力,不仅通过国会、人民议会和其他机关,而且还通过各种直接民主形式;社会主义民主是我们制度的本质,是国家发展的目标和动力。

各种缺陷和不足

一味强调党的领导地位,提倡把人民当家作主视为党的领导和国家的管理自然结果的必然性。党领导政治体系,但《纲领》所示的“同时作为该政治体系的组成部分”的地位不够明显,导致部分党和国家的干部、党员没有真正成为人民的“公仆”,而是有些时候、有些地方似乎成为人民的“主人”,党内自我批评和批评流于形式。好像在认识和实践活动中,不少各级党委和党的干部、党员仍把自己看得高于国家和人民,站在国家和人民之上;没有真正从人民的正当权益出发。党的政治权力很大,但在党章和国家法律中都没有具体规定党组织及其负责人的权限和责任,因此似乎在一些情况未能在现实中真正控制各级党委一把手的权力。因此,不少在各级党和国家机关身居要职的个人有了操纵权力、独断专权或松懈领导作用的“土壤”。

社会主义法治国家的组织与运作尚未真正重视国家权力控制原则。2013年版《宪法》为三大国家权力控制机制的诞生打下宪法基础。那就是人民控制国家权力的机制,包括:越南祖国阵线监督和社会论证(第九条)、公民通过各种直接民主形式行使国家权力(第六条)和公民的各项基本直接民主权利(第二章相关条款);各机关在行使立法权、行政权、司法权中的国家权力控制机制(包括每个权力内部自我控制机制以及各权力相互控制机制)以及依法维护《宪法》机制(第119条第二款)。

然而,那些国家权力控制机制迄今没有得到充分确立且不够完善。人民控制国家权力机制,通过在《越南祖国阵线法》中对监督和社会论证的制度化而得以诞生,但没有充分规定接受监督和社会论证的程序、手续、效力及其对象之责任。各权力之间的国家权力控制机制仅仅重视国会对行政权和司法权行使的最高监督, 而行政权和司法权如何控制立法权还没有规定。每项权力内部也未形成权力自我控制的机制。在2013年版《宪法》之后颁布的《国会组织法》、《政府组织法》 、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》没有关于自身权力内部控制机制的规定。通过宪法保障机构来控制国家权力,在越南也尚未诞生。因此越共十大文件所示的“建立对立法、行政、司法活动违宪行为的裁判机制”的主张迄今未能实现。正因为基于2013年版《宪法》的国家权力控制机制没有得到充分确立和健全,所以预防和惩治那些官僚主义、腐败、浪费、失职失责、滥权、侵犯公民当家作主权利等的工作即便近年来得到加强,但依然无法满足群众和社会舆论的期待。

2013年版《宪法》通过之前,国家机构的组织与运作不遵守民主集中制原则,没有分工分级,也不重视国家权力控制,而是按照集中于各级党委和政府一把手的原则,集体所起作用仅仅是把党委一把手意愿合法化,因此操纵权力、腐败浪费的状况易发多发,留下了近年来要处理的后果。国家特别是基层政府没有真正密切联系人民群众,尚未重视充分实现人民的当家作主权利,尊重并倾听人民意见。

社会主义民主尚未真正成为发展动力。《宪法》认可的多项人民直接当家作主权利迄今没有得到制度化,如“公民有权参加国家和社会管理,就基层、地方乃至全国的相关问题参与讨论并向国家机关提建议”(第一条第28款)、集会权和结社权(第25条)等。作为一个民主法治国家最重要的民主政治权利,选举权创新缓慢。国会和各级人民议会选举活动还流于形式。各级祖国阵线的监督和社会论证活动数量多但质量有限。检查监督多但人权和公民权利偶尔仍遭到侵犯。可以,人民当家作主权利没有得到充分保障和发挥。

上述缺陷和不足主要出于以下原因:

第一,《纲领》提出的党的领导方式是对国家和社会的领导方式。这些方式的运用,需要国家机构的各部门、组织和各政治社会团体之间避免死板僵化、一成不变。然而,在党的领导方式运用实践中,仍然生搬硬套,不够灵活。以国会为例,因为国会的活动具有集体性且强调民主协商,所以党对国会的领导方式应不同于党对政府一个主要重视政府首脑和各部长个人责任的机构的领导方式;更不同于党对强调独立性且只服从法律的法院的领导方式。结合各机构和组织的特点寻求并运用合适的党的领导方式,正是实践的需要。可视之为导致国家机构的相关部门依赖于党,不够灵活创新,没有充分发挥责任的原因之一。

第二,国家和各政治社会团体仍然过分依赖于党。可以说,党领导、国家管理、人民当家作主之间的关系具有稳定性、单向性,党发起并提出主张,国家和人民才实施。而国家和人民对党的领导发挥作用以促进、发挥并提升党的领导地位和作用,反而有限。可以说“党领导、国家管理、人民当家作主”的关系仍处于单向静态,这是使该关系不够活跃的原因。

第三,《纲领》承认了越南祖国阵线和各政治社会团体在推行民主、参与党和国家建设、代表人民正当合法权益的巨大作用。但各级党委为其安排的干部队伍尚未与其作用相称。因此,人民群众通过其代表者即各级祖国阵线发出的声音,对党领导、国家管理的“分量”不够。在越南这样一元民主制下,依我们看,祖国阵线必须是致力于纠正该民主制度缺陷的一种机构。因此,各级祖国阵线干部特别是一把手,必须像党组织和政府部门主要领导人员那样,具有足够的威望和能力。

认识和处理党领导、国家管理、人民当家作主关系的相关问题

当前,对党领导、国家管理、人民当家作主关系产生影响的背景已有根本性变化。那就是越南建设的社会主义定向市场经济有了一定的发展,充分展现了其发展变化规律。社会主义法治国家按照新的原则建设,人民主权、国家权力分工和控制得以发扬。广大各阶层民众的文化素质和民主提升到了新水平。经济乃至文化、科技等所有方面都广泛融入了国际社会。第四次工业革命改变了人们的思维和生活方式。这一背景要求对党领导、国家管理、人民当家作主关系的认识和处理方式进行创新。

—对于党,需要在创造性运用已有的符合新条件的领导方式并寻求对国家和社会新的领导方式的同时,大力创新自己对国家和社会的领导组织和内容。首先,党必须控制国家权力,然后控制自己的领导权力。民主和法治必须成为党的发展动力,是国家管理和人民当家作主权利发挥中民主和法治的决定性因素。

—对于国家,需要在继续按照国家的一切权力属于人民,国家权力是统一的,各国家机关在行使立法权、行政权、司法权中相互分工、配合和控制以提升管理效力和效率、防止国家权力异化等新的原则建立健全国家机构的同时,以国会和政府的立法立规活动肩负起扶持构建并指引各种新型社会关系的职能,满足第四次工业革命所促成的人类思维和生活方式的迅速变化。人权、公民权利特别是公民的直接当家作主权利应持续得到制度化。公平正义应在各种司法活动中得到伸张和坚持。

—越南政治体系是一元制政治体系,既有优点,也有缺陷。越南政治体系的运作实践表明,虽然越南共产党在自己的《纲领》中明确民主是发展的目标和动力,但是现实中民主的实施依然流于形式,人民的当家作主权利没有充分发挥。充分认识到这一缺陷,依我们看,党和国家在自己的组织和运作中,必须真正民主透明,同时必须肩负起作为为人民真正当家作主创建环境和条件的首要因素的作用;另一方面,人民通过自己的团体组织,以及每个公民自己也要提高当家作主的本领。据此,从国家组织机构看,是否应增设各种行政论证机构,对党和国家自己的主张、政策和法律进行论证。从人民群众方面看,越南祖国阵线必须通过切实强化其监督和社会论证职能,肩负起作为致力于纠正一元民主制自身缺陷的一种机构的作用。只有承认一元民主制实践中的缺陷,才能提高认识并寻求措施来有效处理党领导、国家管理、人民当家作主关系。

增强对处理党领导、国家管理、人民当家作主关系的认识和方向

一、增强认识

—为使社会主义民主真正成为发展的目标和动力,需要党和国家在自己的组织与运作中真正做到民主,特别是为人民在现实中当家作主创建环境和条件。

—党领导政治体系,同时也是该体系的组成部分。这不允许党凌驾在国家和各政治组织、群众团体之上。该关系的各个组成要素的地位和作用不同,但其本质是平等,社会主义民主和人民当家作主权利贯穿整个关系。

—控制党的领导权和国家权力是社会主义法治国家权力组织中极其重要的原则。据此,被人民授权和赋权的党的领导权和国家权力是有限的,并不是无限。因此,党和国家必须根据《宪法》,对自己的权限和责任进行具体制度化,作为权力控制的依据。在权力控制中,控制各级党委一把手和各级政府所属部门一把手的权力操纵,有着决定性作用。防止权力异化,主要且基本上集中于在法定的任务和权限基础上控制那些在各级党组织和政府部门中身居要职的人员越权、滥用和操纵权力的行为。

—党领导、国家管理、人民当家作主关系是越南政治法律生活中最为重大和基本的关系。在越南政治体系新的特殊条件下,需要有更强有力的新思维、新行动,从本质上继续创新这一关系。

二、处理关系的方向

第一,继续创新党对国家和社会的领导。

根据新条件继续创新党的领导内容和方式,力争为国家机构的相关部门活跃创新、充分精准地履行其任务权限、避免过分依赖创建更加便利的条件和环境。同时,强化国家权力控制工作,以及时防控各政府部门、党组织一把手操纵权力的行为。继续创新党对越南祖国阵线和各群众团体的领导内容和方式,旨在大力发扬人民当家作主权利,民主必须在新条件下真正成为发展的动力。

第二,继续建立健全属于人民、来自人民和为人民的社会主义法治国家,使之真正成为国家的一切权力属于人民的民主法治国家。

继续提高认识,正确实现各国家机关在行使立法权、行政权、司法权中相互分工、配合和控制的原则,在2013年版《宪法》和越共十二届六中全会决议精神指引下修改补充国家组织机构相关法律,旨在形成一个首先能够治理社会,然后能自我控制的精简高效的国家机构。按照《宪法》和党的相关决议加大中央政府和地方各级政府之间简政放权力度。建设一个在立法、最高监督和国家重大事务决策上强大且有实权的国会;一个活跃创新且治国理政卓有成效的政府,一个致力于实现正义、人权和公民权利的司法体系。

第三,继续发扬人民当家作主权利,让民主真正成为未来发展的动力。

党和国家必须通过方便公民行使基本民主权利的开放、友善主张、政策和法律,为人民行使自己的当家作主权利创建真正的条件和环境。其中,抓紧制定和完善《选举法》、《结社法》、《关于公民参与行政管理权利的法律》、《监督和社会论证法》等公民直接当家作主权利的相关法案。越南祖国阵线和各政治社会团体提高认识,切实有力履行监督和社会论证职能,视之为各个人民代表组织对党的路线、主张和国家的政策、法律进行事前、事后控制的手段。党和国家应视之为一元政治体系运作中存在的缺陷的纠正方式。(完)
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文章来源:《共产主义》杂志2019年9月第926期



作者:国会办公厅原副主任 陈玉唐 教授、博士