在司法改革战略中创新党的领导方式
25/4/2020 10:29' 发送此文章 打印
越共中央总书记、国家主席、中央司法改革领导小组组长阮富仲出席2019年法院工作部署会议。图片来源:越通社

创建文明进步的司法事业,是不断完善社会主义法治国家的重要内容,是由越南共产党发起和领导的国家全面革新事业的战略任务。以“创建廉洁强大、民主、严明、维护正义、逐步现代化、服务人民、报效越南社会主义祖国的司法事业,以审判活动为核心的司法活动得以有效进行”为目的,司法改革战略已同立法创新、法治国家机构健全和廉正、专业和敬业的干部队伍建设同步进行。迄今,司法改革战略取得了许多重要成就,成功解决了司法活动的诸多紧迫问题,继承了越南各种积极的法理传统价值,有选择性地吸收现代司法的诸多共同价值,为助力我国司法事业长期发展、更接近世界先进司法水准打下重要基础。

在上述巨大成果中,党对司法活动和司法改革的领导是决定性因素。这是司法事业朝着正确方向发展,保证政治稳定,维护属于人民、来自人民和为人民的社会主义法治国家本质的先决条件。在此,党的领导方式不断得到补充和完善,而且基本上在三大机制上得到落实,具体如下:

第一,党制定并领导实施司法改革战略和路线。

这是保证党的领导的机制中最为重要的内容,是在党领导我国司法改革事业的全部过程中具有决定性意义的关键问题。党就司法改革的主张提出相关路线、战略和方向,本着长远的眼光并在每个具体的短期阶段内规定司法机关组织与运作创新目标和方向;领导国家将这些主张、路线制度化为《宪法》、法律、计划的相关内容和具体的制度和政策。因此,党的主张和路线从方向性的内容成为具有法律性和强制性的普遍价值,供包括各司法机关在内的国家机关组织实施,保证党对司法工作的相关决议得到有效实施并融入社会生活。这是细化党的路线和决议的结果,可被视为党对司法改革事业实施领导的间接工具。

自越共七大至今,中央委员会、中央政治局、中央书记处众多决议和指示都提出了党对司法改革工作的主张,特别是中央政治局2002年1月2日关于“今后司法工作若干核心任务”的第08-NQ/TW号决议,而且在中央政治局2005年6月2日关于“至2020年司法改革战略”的第49-NQ/TW号决议中得到更全面发展。司法改革战略明确了八项任务:一是健全刑事政策法律、民事法律和司法诉讼程序,二是明确各司法机关的职能、任务、权限和健全其组织机构,三是健全各种司法辅助机构,四是建设廉洁强大的司法干部和司法辅助人员队伍,五是健全各民选机关的监督以及发挥人民群众对司法机关当家作主权利的机制,六是强化司法国际合作,七是保障司法活动的基础设施,八是健全党对司法工作的领导机制。同时,该战略提出多项具体举措,要求国会党组、政府党组和各司法机关党组组织指导落实。截至目前,党对司法改革的许多主张得到《宪法》规定并制度化成法律的规定。

第二,党安排党的干部作为各司法机关的核心,领导司法干部队伍建设。

投资建设干部队伍是投入长远和可持续的发展。司法的质量,归根结底是由司法人员所决定的。司法干部执行公务中的每个错误都影响到民众的政治生命和利益。因此,建设清廉正直的、政治定力过硬、精通法律的司法人员队伍,被确定为党在司法改革过程中既有紧迫性,又有长远性的优先重点。从培训、培养、评估、任用、安排、建设后备干部、挂职锻炼、派遣干部参与实践工作,到建设具备政治品质、道德、专业能力的干部队伍以分工担任各司法机关主要岗位等,都被党经常慎重、科学严谨而高效地进行。据此,党准备干部,选拔并推荐具备能力品质、本领和威望的优秀党员,以任命为司法机关的主要领导,如中央书记处书记担任最高人民法院院长,越共中央委员担任最高人民检察院检察长,分工各级党委委员担任同级人民法院院长和检察院检察长等。党通过对党员提出任前评价意见指导干部的选拔过程。司法机关的干部、党员特别是被委以重任的党员必须就其执行任务情况对党负责任,保证党有关司法活动和司法改革的路线和主张在自己负责的单位得到有效落实。党不直接决定各司法机关的具体事务,但通过这些机关负责人的领导、指导,强化个人责任制和负责人制度,定期听取各司法机关党组汇报情况并提出指导意见等,对司法活动实施领导。

党对司法干部培养、培训和任用工作还表现在本着创新精神健全司法职务培训院校系统的主张。培训工作要结合每个岗位任职标准和干部任用要求,根据职业的特点和要求,避免培训交叉混淆和资源过剩。党关于组建以培训、培养每个部门的司法职务,开展专业本科和研究生培养为职能的法院学院和检察大学的主张,是为各司法机关培训工作开创新时期的重要突破,最高人民法院和最高人民检察院已积极开展实施,及时满足主动为各司法机关选拔和培养优质人力资源的实践要求。

第三,党领导对司法活动的检查和监督工作。

胡志明主席曾经强调:“正确的政策是胜利的根本。但从根本走向真正的胜利,还要组织,要斗争。有了正确的政策之后,其成功还是失败取决于开展工作的部门、选拔干部的部门以及检查的部门。这三点要是草草了事,政策再好也没用”(1)。

检查和监督是实施党的领导的方式,补充、审议和完善党的路线和主张、国家的政策和法律,加强对干部、党员队伍的教育和培养。

对于司法活动,党通过党组织和党的检查机关直接行使检查和监督任务;同时,领导各民选机构、社会组织和民众参与对司法活动的检查和监督。检查和监督活动的法律依据已经形成并逐渐完善。据此,国会和各级人民议会定期或不定期地行使专题监督职能。各司法机关负责人定期六个月、一年就本机关运作情况向国会作报告并接受质询。国会和人民议会根据司法活动成效和个人品质对若干司法职务任职者进行信任投票和批准。越南祖国阵线和各新闻媒体在党的领导下,在对司法活动监督和社会论证中发挥着重要的作用。

在党按照上述三个主要机制实施的领导下,司法改革战略近15年来本着越共中央政治局第49-NQ/TW号决议付诸实践并取得了系列重大成就,主要有:

一、基本形成了包括近70部有关司法机关组织的法律、有关司法内容的法律体系、司法诉讼法律体系和司法辅助法律体系的较为全面的司法法律设施。2013年版《宪法》和司法法律系统有着三大重要创新标志:一是尊重和保障人权和公民权利,二是公开透明和遵守法律,三是强化对司法权力的控制。

二、各司法机关的组织机构、任务和运行机制,在2013年版《宪法》规定的社会主义法治国家组织原则指导下得到创新和完善。据此,法院被明确为审判和行使司法权的机关,设置四级。多种专门法庭得到成立,满足建设社会主义定向市场经济和融入国际社会背景下解决争端的要求。人民检察院的设置符合法院的组织模式,为检察院侦查机关增加调查和起诉侵犯司法活动犯罪、司法活动中腐败和职务犯罪的职能。侦察机关的组织得到重组,减少机构数量(取消总局一级,合并各局),明文规定各种特殊调查手段。刑事、民事和行政案件执行活动受法律调整,并按照垂直机构统一设置。

三、各种司法辅助机构的组织与运行更加完善,在数量和质量上向前发展,面向专业地保护公民。对一些司法辅助活动进行社会化的主张得以大力实施,给民众带来实实在在的利益,同时协助各司法机关客观准确地行使任务和权限。

四、司法干部队伍在数量和质量上不断成长。创新干部工作,从司法干部选拔任命和能力评估:司法职位选拔任用从审核制转为考试制,司法职务等级体系从行政级别(县级、省级、中央)转向业务级别(初级、中级、高级和最高),规范司法职称标准,延长任职时间,颁布《审判员道德和行为准则》、《检察员在法院开庭、会议上行使公诉权和司法活动检察权的行为规则》,作为权威部门评估和社会监督审判员、检察员队伍的依据。

五、朝着逐步现代化的方向改善基础社会和保障司法机关运行的各种条件,为这些机关更好行使职责任务创造便利条件。重点投资建设各司法单位、机关的办公场所、拘留所、物证库,强化业务设备,将信息技术应用于专门领域,投入法律培训和司法职务培训院校。

六、各民选机关、各政治社会团体对司法活动的监督更加务实并逐渐提高效果。国会和人民议会代表对各司法机关负责人的质询活动务实而坦诚,助力强化司法活动的公开透明度。定期组织国会对最高人民法院院长、最高人民检察院检察长和公安部部长进行信任投票。各社会组织的监督和社会论证、民众的直接监督、各新闻媒体参与社会论证等,有了更便利的条件(公开司法流程手续、公开法院生效的判决书和决定、在重大案件庭审中设置单独的媒体区等),助力增进人民群众对司法的了解和能力。

七、加强司法活动的国际合作。参与多种国际和区域司法机制,如国际刑警组织、国际检察官协会、世界和地区首席法官理事会等。签订多项双多边司法协定并推进立法、调查、起诉和审判,干部培训,资源协助等工作经验和信息共享。越南各司法机关在国际上的威望和地位不断提升。

八、加强党对司法工作的领导。颁布许多文件来细化党的领导机制,其中把重点放在:制定并领导实施司法改革路线、主张和举措,领导各司法机关后备干部培养、培训和安排任用,特别是安排能满足专业、威望和本领等标准的党委委员同志担任法院院长和检察院检察长;巩固党有关内政工作的参谋部门;加强党对受社会关注的重点案件的领导,加强对干部、党员教育、管理、检查及违纪人员处分工作。

除了取得的成果,本着越共中央政治局第49-NQ/TW号决议精神组织实施若干司法改革任务,仍有许多不足,没有确保既定路线图,司法改革战略提出的许多重要任务未能实现,例如:一、体制得到进一步完善,但司法法律中的许多规定还存在障碍,法律设施存在不足,如刑法中刑罚框架的差距太长,法院收到太多再审申请因此几乎再审成为第三个审判层级;尚未建立法律机制来推进通过和解和对话方式解决民事和行政争端;司法鉴定所需的法律设施存在许多不足等;二、法院的组织架构仍有不合理之处,不符合审判工作实践,如法院的组织要求必须根据审判权限设置,而不取决于行政单位等;三、高素质人力资源培训仍有许多不足,因此司法干部的能力未能满足审判各种国际案件和争端的要求;四、司法机关的基础设施虽然已受到关注,但未充分满足实践需要,仍有多家县级法院要租用办公场所;各司法机关管理与运行中信息技术的应用程度还低于国家机构的其他部门等。

上述缺陷和不足导致我们的司法事业:一、还低于世界的平均水平,二、未能满足全部要求,没有给民众接近司法提供更多便利;三、民众对司法的信任程度不如所望;四、若干司法和司法辅助活动社会化还缓慢,没有提高民众的法律知识水平的有效机制,因此民众对司法活动监督能力、司法判断能力和司法决定能力十分有限;五、死刑案件执行和司法鉴定工作还有许多不足,各种反腐败制度效果欠佳;六、保障司法人员执行任务的制度、政策和条件以及司法机关工作压力更加沉重以及人员编制必须精简之间的矛盾依然存在。

广泛、基本而长远的司法改革是变幻无穷的实践的必然要求。因为:一、违法和犯罪行为增加,性质更复杂严峻,手段更狡猾;二、科技的发展改变了世界,也导致各种争端、违法和犯罪行为的变化,出现了多种非传统争端、非传统违法和非传统犯罪;三、民众素质不断提高,因此对司法的要求也越来越高;四、经济持续发展导致了多起史无前例的投诉案件出现,需要司法加快步伐方能处理;五、法律科学取得了长足进步,司法不仅局限于独立审判、辩论等传统法律原则,而且还有许多尚待研究和采用的其他问题;六、根据国际承诺,到2025年,我们必须完成东盟首席法官共同体框架下的电子法院建设。然而,截至目前,我们仅作了一些初步的工作,如公开判决书,试点以电子手段接受起诉书和送达、告知法院的诉讼文件,网上签发法院的判决书、决定摘录等。因此,需要投资更多资源来建设电子法院,狠抓落实工作,旨在强化法院的透明度和能力,更好服务人民;六、发展使得世界是平的,争端、违法和犯罪无国界,出现跨国婚姻。所有这些问题超越了国家的范围。因此,我们必须不断创新和融入国际社会。

可以说,政治、经济、文化形势的深刻变化以及发展社会主义定向市场经济和融入国际社会条件下需要应对的各种挑战,一直给越南司法提出新的要求。司法改革事业始终要求强化并创新党的领导。据此,党的领导方式应着重以下内容:

第一,党制定并组织实施2021-2030年和后续阶段的司法改革战略。

党通过对全社会发展具有引导性的路线和主张领导司法改革事业。这些路线和主张必须从实践出发,并解决好实践的要求;符合国家和时代的具体条件;满足人民的愿望和利益,而且能够变成现实。2020-2035年阶段、展望2050年司法改革战略必须着眼于以下目标:创建民主、严明、公正、廉正、逐步现代化、吸收国际司法的进步原则、服务人民、报效越南社会主义祖国的司法事业。司法活动必须致力于尊重和保护人权和公民权利,与一切犯罪和违法行为作斗争。

为实现上述目标,需要:一、继续落实那些我们未能实现的越共中央政治局第49-NQ/TW号决议内容(缩小刑罚框架的差距,克服再审成为第三个审判层级的状况,在解决民事争端和行政投诉中促进和解与对话,保障各司法机关的基础设施,成立区域初审法院,按照审判权限设置法院,不取决于行政单位等);二、着力纠正越南司法存在的不足,例如在司法鉴定、司法行政手续、死刑案件执行、反腐败制度、各司法机关的制度、政策和编制等;三、抓紧研究法律科学的新问题、涉及各司法机关组织机构和运行机制的理论,审判原则,新型违法和犯罪行为等,以健全司法法律,满足解决实践的新问题以及科技发达、经济国际化程度深广导致多种史无前例的犯罪和争端出现的条件下面临的新挑战等要求;四、履行越南作为成员国的各项国际承诺(有关打击犯罪、人权的国际条约),各项自由贸易协定;五、有选择性地吸收世界上广泛运用的先进法律科学成就(有关司法机关组织机构、各种刑事政策、司法运行机制、优化司法活动质量的举措等);六、提高反腐败斗争成效(健全体制、创新反腐败调查机关、朝着建立公权监督权力的方向设置国家架构,颁布和实施关于礼金礼品的规定等);七、建立判决书的国家数据库并开设多种功能来提高民众在参与司法活动时司法决定和司法判断的能力。健全建设电子法院所需的法律基础和信息技术设施(建立无纸化司法行政和法院管理体系,实行网上证据移交、出示、查验、保存和审判,连接并发挥国家公民管理计划的作用,用于嫌疑人、被告人管理等)。

第二,创新和强化对各司法机关组织干部工作的领导。

党一贯主张建设和发展政治品质、专业水平和实践能力全面过硬的司法干部队伍,同时重视“德”和“才”,其中以德为本;干部质量必须建立在统一品质和能力标准的基础上。严明司法干部的纪律、规矩、义务和责任,保证无私、客观、公正并预防各种经济、情感关系在处理工作中的一切操纵。据此,党继续着力领导和指导司法干部队伍思想政治教育工作,使得每个干部更充分认识到自己对党对人民的政治责任,以便奋斗、维护和锤炼道德品质。加强培训和培养工作以提高专业水平;强化对司法干部队伍的管理、教育和磨练工作。注重健全具备能力、品质、威望和管理经验的各级司法机关领导队伍。做好后备领导干部挂职锻炼培养计划。强化检查工作,及时发现各种薄弱之处以便整改;坚决处理违反道德品质、生活作风规定的干部以建设廉洁强大的司法机构。为保证司法人员队伍放心工作出台合理的政策待遇。

按照以下内容创新党对各司法机关组织干部工作的领导:

一是创新各司法机关的组织。

设置精简科学高效的司法机关组织机构。加强若干司法活动社会化,形成各种民众的司法活动组织,以发挥社会资源、能力并为发生司法活动相关事务的民众带来更多便利。

二是创新对司法干部培训、培养工作的领导。

制定每个阶段司法干部培训、培养战略,将培训、培养工作与干部工作的各环节特别是干部规划和任命结合起来,保证长期任用。其中:一、保证司法干部得到政治理论、专门业务和其他辅助知识的全面培训,包括外语和计算机知识,使之具备应用能力;二、朝着统一司法改革、建设法治国家和融入国际的方向规范培训内容和计划,使之符合每个司法活动领域;三、加强各种职业技能、专业知识、职业辅助知识的发展力度,满足融入国际和科学发展条件下司法系统的发展要求和趋势;四、将国内培训与国际培训、院校培训与通过实践自我培训结合起来;五、制定符合每个司法岗位的培训计划和方法,区分基础培训与职业培训、初始培训与再培训,强化通过职业实践进行自我培训;六、推进定期培训并视之为任命或再次任命司法职务、职称的必备条件;七、建设满足司法改革要求下司法干部培训、培养要求的教师队伍。

三是创新司法干部评估考核、任用任命等工作。

党领导制定司法干部评价、选拔、提拔、任命机制,为干部、党员和人民推荐、监督、检查司法干部活动,党委审议并向国家机关推荐或为各部门依法选举、任命、调动、轮换、免职提出意见提供依据。据此,制定与党员标准挂钩的司法职称具体标准,因为优良可靠的司法干部队伍只能建立在先锋模范的党员队伍基础上。鉴于此,司法干部的评价要保证以下要求:一、评价标准必须基于能力、执行任务的结果、道德品质、生活作风且必须进行具体量化;二、评价标准必须根据职称标准体系。譬如,对于领导、管理人员,除了上述标准,他们还必须作为单位的团结核心,集聚到集体的力量等;三、任务落实评价必须基于具体确定已完成的工作量、进度和质量,处理工作中的创新举措,工作成效对单位执行任务情况的影响,职位越高,影响的规模越要深广;四、评价工作必须定期经常进行,放在整个过程去考虑,确保公开民主和客观全面;五、将单位工作业绩与住所公民义务的履行结果紧密结合起来,同时要结合党委、党组织、部门单位负责人、各人民团体和人民群众的评价意见;六、采取形式公开司法干部的工作结果及对其评价意见,以便被评价者继续奋斗和磨练、纠正错误,干部、党员和单位继续监督并参与后续评价过程。

此外,继续创新领导、管理人员的选拔方式,旨在发现、吸引、重用那些德才兼备的人,发挥其品质、能力水平和经验,为国家的可持续发展贡献力量和智慧。对司局级、厅级、处级领导岗位选拔考试试点进行总结,以便本着平等竞争、公开民主和客观的原则推广和统一用于司法机关选拔考试,以推选出德才兼备的人员担任司法机关主要领导职务。

第四,创新各司法机关的党组织。

成立由越共中央书记处管辖的最高人民法院党部(包括最高人民法院和各高级人民法院的党组织)和最高人民检察院党部(包括最高人民检察院和各高级人民检察院的党组织)。成立置于省委常委会直接领导下的省级人民法院党部(包括省人民法院的党组织和管辖范围内的各县级人民法院的党组织)和省级人民检察院党部(包括省人民检察院的党组织和管辖范围内的各县级人民检察院的党组织)。

这样创新各司法机关的党组织,是为了保证党对司法活动的专业领导,克服方向笼统、不清晰的状况,但仍要尊重司法独立的原则。

五是创新参与党委的干部安排工作。

实施司法改革战略的任务,近年来的实践表明,各司法机关负责人参加地方党委是党委很好地领导司法活动以及各司法机关更加便利地完成被交办任务的重要条件。为加强党对司法工作的领导,强化法院作为行使国家权力的基本机构之一的作用,应更加充分和正确认识法院在政治体系和社会生活中的角色,进而将人民法院院长参加地方党委常委会作为硬性的规定。

第三,加强对司法活动检查、监督工作的领导。

党领导对司法活动的检查、监督工作,以防止各司法机关的组织与运行中滥用职权,侵犯国家的利益和公民合法权益等状况,遵守《宪法》和法律。在当前阶段,创新并加强党对司法活动检查、监督工作的领导是为了防治腐败,严明纪律和规矩,优化国家机构的效力。

加强对司法活动的检查、监督工作,应集中于以下方向:

一是通过党组织领导检查、监督工作。

党对各司法机关活动的检查、监督工作包括以下内容:一、制定工作制度、流程和党委、党组织与单位负责人的领导关系。具体规定党组织与政府和各团体组织在检查监督工作中的关系,避免交叉混淆和给被检查个人、组织带来麻烦;二、将对各司法机关内的党组织和党员的司法活动检查监督内容纳入党委的年度检查监督计划,以保证该活动得到定期、经常、系统性地进行;三、对党的决议落实情况和每个工作领域进行全面检查和专题检查;四、直接检查、现场审核和评估或通过报告、建议和新闻媒体上的反映进行间接检查;五、检查监督党组织负责人和各司法机关领导人在领导、指导实施党的决议、主张和国家的政策、法律的责任;六、在检查监督后指出的不足和短板的整改情况基础上,评价党组织的领导方式和干部、党员执行任务的责任意识。

认真落实越共中央政治局2019年2月25日关于干部工作检查监督制度的第179-QĐ/TW号规定,加强通过批评和自我批评、党纪处分等党内生活形式和党组织的检查、监督、质询、说明等活动强化“自我控制”机制。党组织负责评估、及时整顿并淘汰那些品质和道德不合格或出现不正之风、腐败等舆论反映较多的干部,保证司法干部队伍真正清正廉洁。

二是领导各司法机关之间的检查监督工作。

各司法机关之间的检查监督活动,是本着各司法机关之间和各诉讼阶段之间分工、配合和控制权力的原则通过有着相互制约关系的诉讼程序进行的。通过创新和健全组织机构与运作,党领导各司法机关相互检查和监督,保证这些机关正确、充分行使自己的法律职权,旨在建立预防职权被滥用导致违宪违法、侵犯公民正当合法权益现象的客观机制。

为保证各司法机关之间检查监督工作取得成效,党应着重领导以下内容:一、健全司法诉讼法律体系,为本着上一阶段的诉讼活动作为下一阶段的诉讼活动的前提、下一阶段的诉讼活动检查并评价上一阶段的诉讼活动等原则实施内部权力控制和对每个司法机关系统实施外部控制创造法律依据;二、建立对公职人员执行任务有效控制的机制,保证在执行公务过程中有效预防利用法律的“漏洞”、利用职权来故意刁难、制造麻烦,服务个人目的或非法牟利等状况;上级机关必须对下级机关行使权力进行有效控制;各司法机关的负责人必须加强对其下属行使国家权力的控制力度,及时发现并严格处理违法违规行为;三、为法院行使司法权保证一切条件,通过多级辩论和审判的公开透明机制对各司法机关行使权力进行控制;四、加强培训和培养工作,提高侦查员、检察员和审判员的政治本领、道德品质、法律知识和业务技能,以更好地执行职责任务,也就是执行司法活动检查、监督任务。

三是领导民选机构和人民群众的检查监督工作。

人民群众对包括司法机关在内的国家机构的监督权,在保证国家的一切权力属于人民的机制中有着重要的地位。党领导,人民群众按照代表制度(通过选民机构和各人民团体组织)和直接形式对司法活动进行检查和监督。党需要关心领导的内容包括:一、创新并提高国会及其常委会、各级人民议会上对各司法机关负责人质询活动的质量;二、增加具备司法水平和知识的国会代表和人民议会代表名额,保证监督主体在司法活动监督检查中有着扎实的专业能力;三、出台被质询人责任及质询结果评估机制,作为监督各司法机关负责人兑现承诺及对其信任投票的依据;四、强化越南祖国阵线与具备监督、监察、检查职能的部门之间的协调联动,以对司法活动实施监督权;五、提高各职业组织(如越南律师协会、各律师团队等)在司法领域的监督活动质量;六、创建健康、诚实的传媒环境,以有效实施对司法活动的监督和社会论证工作;七、健全法律机制,通过保证人民在与司法机关打交道时享有的知情、陈述、辩护和自我辩护、诉讼、提供证据材料、建议、上诉、申诉控告等八项基本司法权利,为人民群众监督各种司法活动创造条件;八、加强反腐败力度,研究制定《监督和社会论证法》,旨在建立国家权力控制机制,包括越南祖国阵线、各人民团体组织、新闻媒体和公民对各司法机关的活动实施监督。(完)

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(1)胡志明全集:国家政治出版社,河内,2002年,第五卷,第520页

文章来源:《共产主义》杂志2019年11月第929期



作者:越共中央书记处书记、最高人民法院院长 阮和平 副教授、博士