浅谈公共事业服务管理与发展*
3/8/2016 11:29' 发送此文章 打印
附图。来源:越通社

革新三十年间党有关公共事业服务管理与发展的认识

公共事业服务是同公共行政服务和公益服务并列的公共服务类型之一,这些服务是根据提供的服务性质和作用而划分的。公共事业服务包括各种向民众提供教育、文化、科学、卫生、体育、保险、社会保障等带有必要而基本社会福利性质的服务的活动。

实现公共事业服务供应方式多样化是最近几十年世界上公共治理创新的主要趋势。在苏维埃社会主义模式中,国家是唯一投资、支付费用和组织包括公共事业服务在内的公共服务供应的主体,这与国家包办的集中型计划经济紧密联系。在资本主义中,不同的公共事业服务管理与发展政策也随着执政党不同的社会发展学说而形成的。当右翼政党执政时,普遍的趋势是实现经济自由化、崇尚市场在分配各种资源中的角色,甚至实现多种公共服务私营化。当左翼政党执政时,又倾向于恢复和扩大公共服务,视之为确保民众社会福利方式。在世界经济金融危机(2008年)之前,自20世纪70年代开始在许多西方资本主义国家占上风的新自由主义(neo-liberalism)逐步向奉行社会民主主义学说的国家,然后是许多从集中计划经济转为市场经济的国家拓展影响力。自从世界经济金融危机发生后,人们更多地讨论新自由主义的结构性危机(其含义为不再是周期性危机);认为这反映了自由市场的失败并要求增加国家的干预作用。当经济金融危机的后果克服工作尚未完成时,世界又要面临尖锐的公债危机,迫使许多国家的执政者更加慎重地按照传统方式使用国家的干预来应对危机。这一现实给公共服务管理与发展,特别是在组织供应和确定国家干预作用、责任和界限中运用各种市场经济规律提出了要新求。

经过30年革新,越南已逐步转变公共事业服务管理与发展模式,从国家垄断转向实现投资、支付费用、组织供应和管理主体的多样化。在从集中计划经济转向社会主义定向市场经济过程中,“大多数各类商品和服务价格已按照市价运作,根据市场的供需而得到确定的”(1),公共服务价格除外。党的八大和九大提出部分教育、文化、卫生、体育等服务社会化的主张,但实际上社会化的进行仍然有限。党的十大(2006年4月)主张“将公共行政机构体系从事业机构体系划分出来,大力发展各类公共服务(教育、科技、卫生、文化、体育)”(2)和“根本性地革新公共服务管理机制和供应方式是迅速有效发展各社会文化领域的重要突破口”(3)。党的十一大(2011年1月)在有关公共服务投资与发展的认识上有了新进展,主张“加大公共服务单位的组织和运作机制革新力度,使之符合社会主义定向市场经济。这些单位在加入市场、更多更好地向社会提供公共服务,特别是卫生、教育、培训、科学、技术过程中获得主动权,并得到鼓励和便利条件”(4)。党的十二大(2016年1月)主张“对公共服务领域进行社会化,吸引各种经济成分参与该领域”(5)并强调“实施市场机制并加大公共服务供应社会化力度”(6)高度政治决心。同时,越南共产党确定了通过完善国家的管理职能来确保社会主义定向的具体要求和内容;在确立公立事业单位在社会服务市场上的主体作用和提高组织治理能力基础上增强其竞争力;实施向贫困人、少数民族人和弱势人群提供直接协助以减少市场带来的社会不平等;按照符合实际条件的路线图实施改革;保持面向人民的人文性并实现服务公共利益最大化。

党关于革新公共事业服务管理与发展的观点已在国会及其常委会的许多法律法规、政府的议定(7)中得到制度化,并取得了一定的结果。初步增加了公立事业单位在组织架构、编制、薪资方面自主和自负责任权利。促进科学技术和人力资源培训领域的一些公共事业单位同各集团、总公司联系起来,从而推进科技市场的形成和提高人力资源质量,满足企业的生产经营要求。扩大吸引私营单位参与投资开发教育、卫生、科技、文艺、体育等服务的单位。在供应公共事业服务组织过程中,若干公私合作形式得以采用,主要是公共事业单位技术基础设施建设、转让和运作。然而,上述转变仍未能满足党主张的革新要求,公共事业服务仍是国家要“包办”最多的板块。这也是被党的十二大评价为“管理与调控尚未充分遵守市场经济的规律,特别是在资源分配、必要公共商品和服务管理过程中,未能确保平等竞争”(8)的领域。

越南公共事业服务管理与发展革新实践中存在的不足

第一,尚未明确划分各类纯公共服务和准公共服务之间的性质,以确定国家的全部责任或在必要环节的责任,或者授权非公主体等。纯公共服务是满足非排他性(即每个人的消费都不排除其他人的消费)和非竞争性(即每个人的消费不会导致其他人消费的减少)等两个属性的服务类型。没有满足上述两个条件的服务是不同程度的准公共服务。纯公共服务一般是民众基本而必要的服务,其确保社会的发展基础但私营单位不愿意参与,国家则要肩负起建设基础设施、支付费用、组织供应和管理等全部责任,当然了,仍可以授权非公主体参与某个没有没有重要作用的环节。准公共服务可以不同的社会化程度授权给非公区域,而国家只通过利用市场经济的规律、完善体制和各种管理工具以及向获得服务机会上亏损的对象提供直接协助等进行管理、干预、监控和调节。如果不明确划分基于上述不同性质的公共服务种类,在实现社会化过程中容易发生职能混淆,即国家针对私人不想做的或者私人做的成效不如国家的公共服务退出自己作用和责任,国家又包办私人愿意加入而且成效优于国家的公共服务。

第二,对国家的管理和公共事业单位的治理,国家的投资、经费支付活动(全部或部分)与由多个主体参与的公共服务供应活动之间的划分尚未清楚。因此,未能创建自主、自负责任的权利,导致公共事业服务供应单位的活动行政化状况,未能朝着现代化和专业化方向创造出学校、医院、中心的治理创新动力。这种状况也把国家变成服务的投资者以及服务供应的组织者,组织架构和编制日趋扩大。公共事业区域是国家财政支付工资和资助对象所占比例最大的板块,给经常性支出造成负担、限制国家在开发投资的能力。然而在发达国家,公共事业服务供应主体多样化是普遍的形式,哪怕国家仍保持投资者的资格。这种做法不仅缓解国家支付工资的压力,而且还增强各服务供应主体对其创造的产品的责任、吸引非公区域投资开发服务并参与管理。公私合作在这种情况下很有意义,如国家投资开发技术基础设施后授权私人按照长期合同租凭并使用、运作,或者国家支付私营单位或社会组织达到国家检验标准的部分公共事业服务的费用。

第三,公共事业服务开发投资与公共行政服务投资之间的区别没有得到明确划分。公共事业单位的薪资管理机制一直与国家行政管理机制相结合,尚未将国家的投资水平与所获成效相联系。国家财政根据编制或计划指标向公共事业单位拨款或资助,因此不能勉励编制削减和服务质量优化。譬如,因为国家财政根据在编人员数量和每年计划分配的招生指标向公立高校下拨款项,因此呈现出的趋向是学校开设市场有需求的专业以最大限度地收取学费;但又看轻国家需要且尚未资助的专业、向没有支付学费能力的对象提供充分资助。因此,对于私人不希望投资或者未能投资的培训专业,特别是基础科学或者引领发展的专科,国家又没有集中投入充分的必要资源,有能力而支付学费困难的不少大学生没有受到国家方面的充分资助。

第四,未能充分确立国家作为社会服务供应市场上愿意同私营区域平等竞争的主体的资格以减少服务价格并提高产品质量。在古老的治理模式中,国家置于市场之上或者旁边。在现代的市场经济中,国家角色不仅如此,而且还是市场上的一个主体。作为一个投资者,国家利用公共财政资源进行巧妙地投资,按照应达到的总体和具体效果的计算而引领市场实施自己的战略。本着这一意义,作为供应公共事业服务的主体之一,国家有责任创建制度环境保证各个主体参与平等透明竞争并在获取土地或者使用公共财政的合同、项目等公共资源中有着相同的机会。公共单位之间竞争和公共单位与私营单位之间竞争具有降低成本和提升服务质量的意义。

第五,国家仍要从基建、技术基础设施养护到公立事业单位员工工资以及服务受益对象的全部或部分补贴等方面支付费用。换言之,各公共事业单位的组织和活动没有按照市场机制来运作。越共十二大这样评价“部分必要商品和服务的价格尚未真正遵循市场原则”(9)。具体,各种服务价格形成因素还因国家的补贴(工资、基建和基础设施养护和其他经常性支出的补贴)而受到掩盖;从服务用户身上收取的费用仅为一小部分,未能增强用户对消费服务的责任感;未能创造压力迫使服务供应单位提高产品的质量和竞争力。上述补贴也使得公共事业服务供应单位一直依赖国家在基建和工资方面的投入,导致财政预算一年比一年高的状况。另一方面,各公共事业单位仍以不同形式增加各种服务“附加费”以提高本单位的局部利益,而实际上多种收费已非正式地转化为价格(特别是学费、住院费等)。这导致经常性支出在国家财政总支出占很大比例,而所获利益被服务供应单位所占有,把负担推给国家的状况。长期保持对准公共事业服务的补贴也阻碍了实施社会化主张过程中私人参与服务开发投资。

第六,国家在一些公共事业服务社会化过程中的管理作用有限。有些地方把社会化等同于私营化,没有看到公共服务交易不遵循完全市场关系,没有认识到到国家对公共事业服务管理与发展不同环节和方面的责任。社会化领域的选择没有符合实际需求,导致需要国家组织供应的服务则放手给市场,需要社会化的领域却让公立事业单位负责供应的繁重而低效状况。还有,在社会化中,仅着重吸引私人参与,而没有对以使用公共财政的服务一篮子承包或招标投标的形式授权各种社会组织给予应有重视。国家通过法律调节私人把部分利润或继承资产投入发展各种由私人以非营利形式提供的公共服务之角色尚未得到充分发挥。社会化主要集中于财政资源方面,而尚未充分重视非财政方面,特别是吸引各社会组织和民众参与服务质量检验和评估、参与公共服务开发管理。

要以高度的政治决心来开展越共十二大关于革新公共事业服务管理与发展的观点和主张的实施

为了克服上述缺陷,要以高度的政治决心和配套的措施来贯彻和实施越共十二大关于革新公共事业服务管理与发展的观点和主张,其中重点实施以下几项内容:

第一,“朝着提高组织机构、编制、人事和财政方面的自主、自负责任制的方向革新各公共事业单位的组织和运作机制;实现公共服务领域社会化,吸引各经济成分参与这一领域”(10)。其实,这种革新就是把各公立事业单位当作服务市场上接受同其他主体竞争的一个主体,向其赋予自主、自负责任权利,以活动效益为衡量标准,进而不断改善服务质量并提高对消费者的责任。这也允许公立事业单位有权朝着利益最大化方向自主进行组织机构、编制、员工的结构重组,拟定财政方案和同非公单位合作方案,而不受行政决定所阻碍。

第二,实现公共事业服务供应主体多样化。核查教育、卫生、文化、艺术、科技、体育等公共事业服务种类清单,以确定哪些服务或服务的哪个环节是国家应掌控的,哪些服务或服务的哪个环节是可以本着社会化或促进公私合作的精神授权给非公区域的。国家作为市场上的一个主体,在社会服务供应中扮演主导作用,而各公立事业单位则被赋予自主、自负责任的权利,因而不断提高服务产品的竞争力和质量。完善完全、配套、现代化且符合各种国际承诺、确保社会主义定向的市场经济体制,特别是价格、收费、公共财政获取、公私合作、内部治理和人力任用等体制,旨在营造便于私人投资发展公共事业服务,包括吸引外商投资的便利环境和条件。革新企业财政机制以鼓励各经营组织将其部分利润投入发展各种非营利领域(11)。修改和补充《民事法》中关于财产继承的条款以鼓励私人将其部分继承财产投入基于非营利原则运作的基金、医院和学校等。广泛采用面向社会、群众组织的公共事业服务承包或招标形式。党的十二大还主张试点进行公共事业单位股份制改革,允许社会管理和出租国家的基础设施或资产来经营供应公共服务和实施公共事业单位按照公益性企业模式运作的机制(12)。

第三,以多种形式扩大公共事业服务发展中的公私合作,如“公投私用”(国家投资发展技术基础设施,然后通过长期的使用合同出租给私人用于为公共服务供应服务)、“私投公用”(私人投资建设技术基础设施,然后国家以长期租用合同服务于公共服务供应)、“国家支付、私人供应、公共监控”(国家支付经费、私人组织服务供应、国家靠质检体系监控)、“公共领导、私人治理”(在公共区域组织和发展中采用企业治理原则,是让治理和调控变得灵活,克服公共区域固有停滞的形式)。为了完善法律框架,应尽早制定和颁布《公私合作法》以调整公共与私人区域之间的合作关系。

第四,根据合理的路线图公开透明、正确而充分地计算国家管控价格的教育、卫生等必要公共服务的价格形成因素。将必要、基本公共服务的收费改为价格是紧迫的问题,其为公立事业单位确立自主、自负责任的权利并推进社会化走向深入提供条件。要根据三个水平来正确而充分地计算价格框架:充分计算工资的价格水平、充分计算工资和管理费用的价格水平、充分计算工资和管理费用及固定资产折旧的价格水平。价格得以公开化、透明化是各公共事业单位实施自主权、收支平衡、确保支付“输入性”因素必要成本的条件。价格是市场供需关系的转轴,如果准确而充分地计算服务价格形成因素,将会向市场释放信号并激励私人在看到利益之后投入发展社会服务。然而,消除通过公共服务的补贴必须有路线图地进行,符合每类公共服务特征,确保与市场经济发展水平、社会发展治理水平和融入国际水平相吻合,应充分考虑国家供应的公共服务交易不全面遵循市场关系的特征。

第五,革新公共财政使用方式,主要是从根据年度财政预算给公立事业单位拨款转向基于所获成效进行投资、针对使用国家财政的社会服务一篮子采用承包、招标投标形式。譬如,在高等教育领域,从根据公立事业单位的干部、职员编制指标和每年被分配的招生指标进行拨款转向在基于各种间接和直接检验指标的各种计算基础上进行基于培训成效的投资(譬如达到现代化和专业学校治理指标的比例、达标的教师比例、每年在国际期刊发表的论文数量、获得发明创新证书的研究项目数量、每年优等学生数量、每年就业的应届毕业生数量等)。这也鼓励了国家加大对提供优质、权威而具有竞争力服务的公共事业单位的投入,克服发放国家财政中的平均主义。

第六,革新国家的资助形式,从结合社会政策的做法转向直接协助贫困人口、少数民族人、革命有功家庭、生活上受到更多风险的弱势人群等对象。不把社会政策结合到价格中去,旨在帮助各公共事业服务供应单位准确而充分计算所需经费并且有条件再投入扩大规模、实现服务现代化。向缺乏直接获取公共服务机会的对象提供直接协助,帮助他们直接获益,克服资源分配中市场造成的不平等现象。这种革新还克服各公立事业单位财政结算中结合社会政策以争取局部利益并将负担推给国家的状况。实际上,这是市场第一次分配的职能与国家重新分配职能的划分,其中包括通过公共事业服务和对受益对象直接协助的重新分配。

第七,通过接受市场上的竞争为消费者选择和筛选产品提供机会,通过现代化和优化公共事业单位治理能力,通过树立服务供应者职业道德而实现公共事业服务质量检测。依靠接受竞争来减少服务价格,服务供应主体始终寻求办法改善产品质量以面向消费者、形成服务人民的态度和责任感。现代化和优化各公共事业单位的治理能力在确保服务质量从“输入性”标准开始就被检测起到了间接作用,因为和一般商品价格体现其价值不同的是服务的价值不完全表现于价格,而且还反映于各种间接指标,如服务流程中直接运作的人员队伍的水平和技能、服务组织和供应流程、基础设施和技术条件、服务人的道德和风格、受益对象的满意度、商标等。所有的这些指标只能通过现代化、专业、公开、透明的治理体系来进行评估和检测。现代化而专业的治理体系自己能创造出选拔和重用有能力和道德的人员并排除未能满足要求的人员的“过滤器”,制定约束所有人员遵守并负责任地行动的科学运作流程,建设人员的职业道德并使之反映到同产品和服务消费者的关系中去。任何领域的活动都需要职业道德的调整,公共事业服务供应活动也不例外。再者,公共事业服务供应中的道德缺失也可能给人的生命造成直接影响(如医疗),导致体质或精神上的伤害(如教育、文化、科学、体育),给社会带来临时或长久的负面冲击,因为社会服务不同于一般商品之处在于生产和消费同时发生的。

第八,全面进行社会化,不仅在财政方面,而且包括非财政方面。那就是实现供应公共事业服务的主体多样化,吸引公共区域、私营区域和社会、群众组织参与。那就是动员所有经济成分的资源来发展社会服务,可以通过资金或以土地、有形和无形资产进行融资。那就是实现各种质检主体社会化,确保社会组织在打造服务产品的过程中就参与质量评估。那就是发挥祖国阵线、各政治社会组织和社会组织在监督、检测和论证服务供应单位活动的作用,为代表消费者权益的协会对服务质量做出公开透明评价提供条件。

如此一来,党的十二大对公共事业服务管理与发展有了新的看法:包括按照市场机制落实的内容,包括充分确定交易不全面遵循市场关系的公共事业服务的特征,同时确定市场的界限及国家在全部过程或者每个投资、支付经费、组织供应及管理等环节中十分具体的责任等内容。其实,是为了确保在建设充分、配套、现代化和融入国际的市场经济过程中的社会主义定向。实现公共事业服务管理与发展创新要有符合每个阶段市场经济发展水平、国家管理和融入国际水平的路线图。公共事业服务的特征也要求社会化越深远,国家责任越要得到强化、职能和作用也要有相应重组。公共事业服务不通过完全经济市场交换的性质意味着在确定国家责任的同时,要通过文化价值、道德以及朝着现代化、专业化和确保公开透明的方向通过公共事业单位治理能力加以调整。在上述创新基础上提升产品质量和竞争力,确保公共事业服务为人民服务的人文性,在革新事业的每一步骤形成社会主义价值。(完)
-----------------------------------------------------------

*此文是国家科技发展基金会赞助的科研项目取得的成果

文章来源:《共产主义》杂志2016年6月第884期

(1)革新30年(1986~2016)若干理论和实践问题总结报告:国家政治—真理出版社,河内,2015年,第70页

(2)、(3)党的第十次全国代表大会文件:国家政治出版社,河内,2006年,第79、202页

(4)党的第十一次全国代表大会文件:国家政治—真理出版社,河内,2011年,第208页

(5)、(6)党的第十二次全国代表大会文件:党中央办公厅,河内,2016年,第107、276页

(7)例如:政府2005年4月18日关于“加大教育、卫生、文化和体育活动社会化力度”的第05/2005/NĐ-CP号议定、政府2006年5月25日关于“非公服务供应单位发展鼓励政策”的第3/2006/NQ-CP号议定、政府2006年4月25日关于“实施公立事业单位执行任务、组织机构、编制和财政自主、自负责任权利之规定”的第43/NĐ-CP号议定、政府2015年2月14日关于“公立事业单位自主机制之规定”的第16/2015/NĐ-CP号议定等等。

(8)党的第十二次全国代表大会文件:同上,第248页

(9)党的第十二次全国代表大会文件:同上,第99页

(10)党的第十二次全国代表大会文件:同上,第107页

(11)非营利并不是没有利润,而是利润被用于投资扩大规模、提高质量和开发服务,没有向主人或股东分红

(12)党的第十二次全国代表大会文件:同上,第277页


作者:越共中央候补委员、《共产主义》杂志社副总编段明训副教授、博士