当前妇女参政指标的基本问题
18/12/2017 19:36' 发送此文章 打印
国会主席阮氏金银出席各国议会联盟第137届大会全体会议。图片来源:越通社

妇女参政指标概况

妇女参政指标是多国议程中诉诸讨论已久的一项内容。起初,议会的论坛探讨了该问题,因为有这样的担忧:由于对性别的偏见,如果议会的女性议员太少,那么发起和通过各项政策和法律将存在性别上的倾斜,从而影响到女性。后来,妇女参政问题向国家组织机构的其他权力支柱拓展。

面向提高性别平等认识的目标,从20世纪的90年代,联合国经社理事会已经确定,到1995年,各国民选机构和国家组织机构的领导部门中要有30%左右的女性代表。1995年在中国北京召开的全球妇女峰会呼吁各国在各国家和国际机构中的所有制定政策层次中确保性别上的平等代表。从此以后,妇女参政指标被视作可行的普遍政策选择。如今,世界上半数国家在不同形式、层次和范围内采用了妇女参政指标。

妇女参政指标可分为三个主要形式即自愿性指标、候选人指标和固定指标,其中各国采取自愿性指标的比例最大(61%),其次是固定指标(20%)。

妇女参政指标体系的不同反映世界各地政治体系和历史文化传统的不同。北欧地区被视为首先发起政治活动中性别相关指标规定的地区。挪威于1975年率先发起这一问题,提出了选举名单中女性候选人达到40%以上的目标。其后,丹麦和瑞典也实施了类似政策。考察结果显示,西欧各国所采用的妇女参政指标远高于东欧各国。然而有一个特殊情况:美国不采用任何性别参政指标的固定形式。在拉美地区,妇女参政指标早在上个世纪90年代就开始谈到。非洲各国政治活动的性别指标形式更加多样化。而南亚各国使用政治活动性别指标的激增,特别是固定指标的形式。在中东地区,由于伊斯兰教思想影响的原因,只有埃及、约旦和以色列等个别国家认可妇女参政指标。

上述事件和数字显示,目前世界各地妇女参政指标的采用较为普遍且十分多样化。然而世界只有约半数国家采用参政指标。虽然有很多支持意见,但也有一些人反对提出妇女参政指标。

从平等的角度看,支持者认为提出这样的指标有助于直接增加女性在各领导岗位上的代表,从而遏制性别区别对待状况。实际上,采用和不采用这一指标的国家女性在立法机关参政的平均比例有差异。政界缺乏女性的代表使得提出的政策没有对妇女的利益给予很多关注。女性代表更多地关注医疗、健康、儿童等问题,而男性代表则较少关心这些问题。印度是个例子。在该国,在妇女领导的机构,开展的清洁水项目比男性作为领导的机构要多。(1)

从效能方面看,提出妇女参政指标有助于很快缩短政治领域的性别差距并面向改变该领域性别偏见的更长久目标。该问题的第二个意义是提高参加国家组织机构的妇女的能力,创造动力鼓励和促进其他妇女更积极行动,超越对妇女政治角色的偏见。

然而,采用妇女参政指标可导致政治体系运行效率遇到负面影响,因为不得不安排、选拔一些参政能力不足的人担任领导职务。再者,这项指标还给潜在女性领导带来负面影响。如果看到可通过强加指标机制来晋升领导职务,潜在女性领导可能无需努力提高能力。再说,由于候选人是提前指定的,选民的选择也被局限,而不是能够把票投给能力更好的人选、无需满足性别指标。

越南采用妇女参政指标现状

意识到妇女的作用以及性别平等在参政的重要性,1946年颁布的首部《宪法》规定“国内一切权力属于不分种族、男女、贫富、阶级、宗教的全体越南人民”。1946年宪法也规定了妇女在选举、竞选、参加政权等平等权利。2013年版《宪法》继续强调“男性和女性公民在各方面平等。国家出台政策确保性别平等权利和机会”。2006年《性别平等法》更详细规定政治领域性别平等权利,如自荐和被推荐参加国家部门、政治组织、政治社会组织选举,确保女性在国家部门管理、领导岗位上的适当比例。这是越南实行妇女参政权的法律依据。

在社会发展过程中,除了解放妇女的主张,实施男女权利平等原则是党和国家的主张,并在许多决议、指示和法律中得以体现,如中央书记处1994年5月16日关于“新形势下女性干部若干问题”第37-CT/TW号指示、中央政治局2007年4月27日关于“推进国家工业化现代化时期妇女工作”第11-NQ/TW号决议,特别是2006年《性别平等法》。2010年《性别平等国家战略(2011~2020)》提出三项指标:力争2016-2020年任期女性参加各级党委比例达25%以上、2016-2020年任期国会和各级人民议会女性代表比例达35%以上,到2015年和2020年分别有80%和95%的部级机构、政府下属机构、各级人委会有女性担任主要领导职务,到2015年和2020年分别有70%和100%的党政和政治社会组织有女性担任主要领导职务(前提是该部门机构30%以上的干部、公务员、职工为女性)。

在外交方面,越南加入了许多国际承诺,如《消除对妇女一切形式歧视公约》、联合国千年发展目标、《北京行动纲领》。这些文件都确定了消除所有领域一切男女区别对待形式的目标和措施。

据联合国开发计划署的报告,在大多数性别指数的国际排行榜中,越南都排在较高的位置,特别是与亚太各国相比的时候(2)。然而,越南尚未达到民选机构和政治体系女性代表比例的目标。过去二十年,女性国会代表呈减少趋势。1997年,越南是女性国会代表比例最高的十国之一。到2012年,女性国会代表比例为24.4%,越南的排名降至第44位。到2016年第十四届国会选举,女性国会代表比例虽然增至26.8%但与既定目标相距甚远。

上述状况出于许多原因,首先是对女性在社会和政治领域的作用的总体认识有限。这是多数国家存在的问题。此外,还有以下若干原因:

一是越南政治活动性别指标的相关法律体制缺乏同步性,带有建议性。该问题是在与性别平等相关主张、战略和文件的对比之下审视的。2015年《国会代表和人民议会代表选举法》对女性代表指标的规定如下:确保被推荐、安排参加国会代表选举的妇女数量至少达到候选人总数的35%。可见,如果同《性别平等国家战略(2011~2020)》提出的目标即2016-2020年任期国会和各级人民议会女性代表达35%以上比较,该规定未保证性别指标。

同样有关上述规定,据国会常委会2016年1月22日关于十四届国会代表数量、结构、成分预计方案的第1135/2016/UBTVQH13号决议,没有任何具体指标确定地方女性代表数量,只要求“应确保合理比例的女性代表”(第二条第二款)。这不能充分展现《性别平等国家战略(2011~2020)》的精神。

此外,越南现行选举法律也没有规定国家选举委员会、各级选举委员会、选举部门和小组等实施选举机构的女性比例。此外,关于国家机构的组织的法律法规,如国会组织、政府组织、地方政府组织相关法律也没有女性比例的相应比例。这样一来,没有一套妇女参政指标的配套法律制度,给妇女参加越南党政群机关目标的实现带来许多阻碍。

第二,确定参政队伍建设指标体系的不足很多,不仅基于性别的因素,而且还有少数民族、年龄、自荐等其他指标。基本上,认可多样化的参政指标是必要的,但认可指标体系是不够的。问题在于应重视解决“指标重叠”的矛盾。换言之,如果能满足所有优先指标,候选人更容易被选中。这样的适用原则上不违背现行规定,但因为优先同时满足多项指标的代表,导致代表的多样性下降。如果规定一名候选人只能选择基于某一项指标如性别、年龄或少数群体,这样的指标冲突不会发生。这样以来,可以选择每人满足一项不同指标的两到三名女性代表,而不是只选一名满足若干优先指标的女性代表。

第三,人事筹备工作存在不足。除了满足女性指标,要想被选中的代表,要有一定的专业能力和确保继承性。然而,有关该问题,据联合国开发计划署的研究:“在高层决策的岗位,没有足够的担任高级职务女性支持和促进妇女工作,许多担任高级职务的男性没有促进妇女工作”(3)。目前,制定人事规划和培训人力主要取决于有决定权的人们的主观意志,而没有任何有关培训方面当中女性指标的确切根据。据妇女研究中心2012年的报告,“关于被录用、规划、培训、再培训、挂职和提拔的女性比例具体指导和规定几乎没有”(4)。如果提出培训活动中必须有百分之多少以上是女性的硬指标,将提高各候选人的竞争性,促使她们努力提升专业水平,而不是因为成为培训规划的一员了就高枕无忧,同时促进她们磨练专业水平的意志。

第四,没有任何个人或组织对各项指标实施结果负责任;当个人、组织没有实现性别指标时也缺乏制裁措施。这使得性别相关指标的实施带有形式主义色彩。在国家部门的总结报告中,仅指出政治体系女性代表未达指标的原因,几乎没有谈及要负责任的主体。妇女成为人民代表的过程分为推荐、审议和选拔等阶段,每个阶段都与肩负人选审议评估职能和权限的主体有关。因此,如果想追究这些阶段的责任是可行和具有说服力的。然而,目前这些措施没有得到实施。

第五,在达到性别相关指标的情况下没有合适的鼓励措施。除了针对不完成任务的主体的制裁措施外,应规定各项鼓励办法,如对确保完成或超额完成妇女参政指标的地方实施奖励或给予政策、财政的优惠比例。由于既缺乏制裁措施又缺乏支持激励办法,所以相关主体一般没有对确保妇女参政指标给予应有关注。

确保妇女参政指标的方向、任务和解决办法

鉴于上述分析,可见越南确定妇女参政指标的政策符合国际人权法中有关妇女平等权利的普遍观点。越南法律也有许多具体规定来实施妇女参政指标。然而,该问题的政策法律框架仍存在一些不足和缺陷,因此妇女参政指标的采用仍有许多困难。为了整改这些不足,党的十二大提出以下主张:“有效实施各项办法来促进性别平等,致力于妇女的进步”(5)。因此为了实施党和国家有关妇女参政指标的主张和法律,应提出方向、任务和具体措施。

一、促进参政性别平等的方向

第一,宣传教育、提高社会各阶层民众对性别平等权利的认识,逐步改变并面向消除所有领域的性别偏见,宣传普及党和国家有关促进性别平等进程的主张和政策。

第二,尊重和实施性别平等的全球性目标、联合声明、行动计划,通过把性别平等整合到经济和社会文化发展计划和国家目标来促进实施全面广泛性别平等,制定、颁布特别计划和战略来促进管理、领导领域的性别平等。

第三,尊重和实施国际法有关性别平等的规定,在2013年版《宪法》原则和规定基础上继续制定、完善法律体系来保障社会生活所有领域的性别平等,采用行政和司法措施来保障性别平等权利在社会和整个政治体系中得以实施。

二、需要实施的任务和措施

一是核查和协调有关妇女参政指标的规定,特别是在选举和国家部门组织机构的相关法律中的,其中应明确希望达到指标和最低指标的相符性。女候选人数量要始终高于应选出的女性代表数量。

二是明确采用优先指标的界限,其中性别优先是重要指标。每名候选人应在一种优先指标基础上得到考虑和选拔,而不是一个人是因为能够比他人满足更多优先指标而被选择。

三是建立接班队伍培训相关活动如规划、培训、知识培养当中性别指标体系。扩大指标适用范围以提高各候选人的能力竞争性。

四是补充各种针对完成或不完成性别指标的主体的奖励形式或制裁措施,将奖励形式或制裁措施用作一种辅助性措施来保证性别指标得以实施。

为实现上述目标,应确立妇女参政指标作为助力推动性别平等进程的重要工具。在妇女参政问题相关法律框架真正合理的时候,该目标方可实现。

如果上述措施得到彻底采用,包括完善妇女参政指标相关政策法律框架这一极其重要措施,越南政治社会领域的性别平等保障所获成就将继续得以发挥。(完)
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(1)请看联合国妇女发展基金会2008年关于性别问题和问责制的全球综合报告,劳动荣军社会部促进政治领域性别平等宣传手册,河内,2014年,第26页

(2)联合国开发计划署:越南女性国会代表—面向未来,河内,2012年,第1页

(3)联合国开发计划署:越南女性国会代表—面向未来,同上,第8页

(4)联合国开发计划署:越南妇女在领导及管理岗位上的参与,河内,2012年,第16页

(5)党的第十二次全国代表大会:中央办公厅,河内,2016年,第304页

文章来源:《共产主义》杂志2017年10月第900期



作者:河内国家大学 武公交 副教授、博士河内国家大学 阮英德 硕士