越南革新以来农业发展实践及其不足

越共六大提出的经济革新政策通过承认农户经济为农业及农村发展市场关系的基本生产单位，让经济结构、农业制度及组织发生深刻变化。在最大限度发掘生产潜能的基础上为国内消费及扩大出口服务的粮食、食品生产发展战略促进了农业在好几十年内持续而稳定增长（1），解决好粮食安全问题，为扶贫减贫、助推越南成为世界农产品出口大国做出了重要贡献（2），农业生产在20多年来持续增长和发展。然而，其增速正在放缓（3），还要克服许多不足才能成为具有现代化管理模式及技术、可持续发展且具有良好的竞争能力及高附加值的行业。

农业内部的结构转移缓慢，种植业仍占很大比重（4）且在5年来变动不大。农业增长主要依赖于扩大生产面积以及利用自然资源和劳动力，科技含量偏低，似乎不受市场规律支配，生产效率不高，环境的可持续性欠佳。农业劳动力的效率很低（5）。收获后损失偏大且远高于本地区各国。据世界银行的统计，在2006—2008年阶段，越南农业劳动力年均附加值也低于本地区许多国家，甚至还低于经济比越南更欠发达的若干国家（6），因此农民的利润特别是大米生产的利润很低、缺乏稳定性，而且还呈现产品单位价格下降的迹象。

在生产组织方面，未能形成具有现代管理模式的大型生产区，未能实现农业规划与加工业规划、服务业规划与扶持政策之间的有机联系。各省之间及每个省份农业生产中的区域合作仍处薄弱。各种合作经济组织及农业生产组织中合作模式的发展未能满足要求，效果欠佳。农民和企业之间的关系松懈，缺乏可持续性。农业与工业、服务业之间的连接在空间组织及产业链等方面上十分有限。农民的合作经济组织能力薄弱，未能起到连接农民和企业之间的桥梁作用，导致农民在生产中的主体性十分有限。

在市场上，由于产品质量欠佳、主要是出售农产品原料、贸易服务组织能力欠佳且没有商标等原因，越南农产品价格一直低于其他国家。越南尚未具备可在品牌、食品卫生安全及质量上竞争的强有力产业链（7）。

确保粮食安全与维持大米生产面积相结合以及作物结构转移速度不快等问题使得经济增长缓慢，因为部分土地、水源及劳动力可能被投入能够带来更大效率和利润的其他作物。在许多地方，由于投入成本居高、未能获得生产资料等，搞农业不再是贫困户的主要谋生途径，农民似乎难以有效参与农业生产， 特别是偏远地区、少数民族地区此情况更加明显；农民目前收入虽然比2008年增长了1.8倍但仍低于生活需求，收入结构也不合理（8）。

越南农业近期发达并取得成就，同时不得不付出了巨大的代价：生态环境恶化，给农业生产系统的稳定性造成了消极影响。许多地方的生产效果下降，甚至一些地方面临没有生产能力的危机。农业几乎没有生态环境方面的管理，因而日益缺乏可持续性。农业生产规划缺乏具体性且不断修改，未能让投资商树立真正的信心。

越南农业结构重组过程中应集中解决的挑战及矛盾

现代、专业的农民队伍建设目标与当前农业劳动力收入偏低现状之间的挑战和矛盾日益加剧。搞农业工收入偏低，许多劳动者又在工业、服务业和劳务输出领域找到更好的就业机会，因此年轻劳动者不爱搞农业了。统计数据显示，农村劳动力仍占较大比重，但劳动结构发生了强劲转变，大部分是中年人和老年人。留在农村的劳动力不仅要参加劳动，而且还担负照顾小孩、病残者及老人等社会职能。非农业收入在农户总收入中所占比重日益提升（9）。如此一来，如果农业仍保持小规模的生产、产品单位平均收入逐渐下降，农业的收入将越来越低于其他工作，农村劳动力将向非农业区域转移。农民将土地归还给地方政府、停止耕作等状况始于2005年，但近期在红河平原及中部地区越来越普遍（10）。在此情况下，本着有关农业、农民和农村的第26-NQ/TW号决议精神建设专业、现代农民队伍的目标将遇到许多困难和障碍。

发展大规模、具有竞争力及高附加值的现代化农业的要求与土地零散、仅符合小规模农业生产的现状之间的挑战和矛盾。革新初期，土地政策符合小规模农户的劳动力及管理方式，因而创造出了农业发展的突破性进展。“包产到户”的最大突破是，确立了符合当时生产力发展水平的新生产关系。但20多年来，尤其是落实有关农业、农民和农村的第26-NQ/TW号决议5年之后，农业生产力已在规模及技术水平、管理水平上发展壮大。农业的作用及市场关系发生许多变化，而农业生产关系以及针对农业的土地政策在实行包产到户以来没有多大的革新，日渐成为全国许多地方大规模、具有竞争力的现代化农业发展需求的障碍。小规模且零散的耕地使得机械化费用提升，尤其是农民不得不在各生产环节中租用私人的农业服务。由于生产用地规模小且零散，商品集中产区及大规模庄园经济难以形成和稳定发展，未能形成具有专业管理方式的庄园经济，经济发达的地区也是如此。大规模经济的作用和优势未得到挖掘，农业的生产、质量管理及贸易交易的成本比许多国家还高，农民的收入低下，国际竞争力有限。

投入农业现代化的资金的高要求与农业投资效果欠佳、风险大、未具吸引力等之间的挑战和矛盾。很难吸引非国有资金及外商直接投资资金投入农业生产（11），主要原因是：投资效果低、风险大；由于土地分配时间短、土地使用规划不稳定且法律性低导致对农业的投资缺乏安全性。

农业结构重组中应注重的目标

应注重旨在建设高附加值、善待环境、有效利用自然资源、与全球价值链紧密联系、创造就业机会、提升农民收入、保障粮食食品安全及社会稳定的现代、高效农业的重组目标。

农业结构重组的目标还要求营造工业、服务业和农业，城市和农村，工人和农民阶级在国家工业化、现代化进程中的紧密、有效、和谐而合理的关系。

农业结构重组也是为了创造农业中生产关系符合生产力发展的改变，完善国家在农业投资、资源分配、土地管理、公共服务供应、产业链及市场管理中的体制，让农民和企业成为生产投资和发展中的主体和动力。

实行农业结构重组的若干注意事项

第一，对农业生产空间布局进行重组。

在越南的不同地区，农业具有不同的经济、社会、生态环境优势及职能、作用。因此，针对不同地区推出不同的农业生产模式是必要的。在结构重组过程中，应明确符合不同地区的各种生产模式的发展政策、机制和战略。

现代化、大规模集中型农业产业发展区：这是采用农业生产及管理的最现代标准以创造经济附加值、拥有得到有效管理的强有力商业链、具有商标及高附加值的现代化大规模生产区。这一模式可在以下地区开展落实：第一，海阳省、海防市、河内市、兴安省、永福省、北宁省、胡志明市、同奈省等具备农业劳动力大幅减少、工业化及城镇化水平高、农业比重低等充分条件的地区；第二，工业化及城镇化水平还低但农业是具有相当优势的领域，农业工业化是地方经济发展主要动力以及具有重要的出口产业的地区。应着力推动部分农业发展成为现代化、大规模的集中型产业，诸如：西原地区的咖啡、茶树，北部若干省份的林业及茶树，山罗省的奶牛，九龙江三角洲地区的水产品及水稻等。第三，在种植困难、工业化及城镇化水平低下但劳动力充足、水平良好的地区则应发展大规模养殖业、高科技农业等使用土地不多、需要大量高水平劳动力的大规模、集中型农业，义安省、河静省、广平省、广治省等中部各省市适应这一战略。

在这些地方，应做好各生产区域发展规划并推出鼓励大规模土地的管理机制。农业发展政策应遵循现代管理方式，基础设施及生产管理、食品卫生安全管理系统基于最高国际水准，农产品能够满足挑剔的大型进口商的要求，为国内市场提供具有竞争力且确保食品卫生安全的产品。这是基于大规模经济的农业增长区域和模式，其本质是农产品经过大批量生产、特殊性不大且在售价、企业商标、大规模批量生产、成本低等基础上创造其在市场上的竞争力。在此区域，大规模庄园农户经济发挥主导作用并与企业密切联系，形成高度专业化、管理透明化、受到政府和社会在财政及质量管理方面监督的封闭产业链。

生态、自然农业产业发展区：在山区、沿海地区等，农业同时兼具经济功能和生态功能，应朝着实现生态严格管理、无需精耕细作的方向制定农业发展模式。可以组织园子、林地放养生产、结合森林的作用的蜜蜂养殖、结合生态保护区或湿地森林的作用的水产养殖，按农林业结合且密集度低的种植，有机大米种植等。生态价值就是营造产品附加值、打造产品形象及品牌、为农业增长及农民收入提升创造基础的最重要因素。具有生态标签的产品的价格将高于一般产品且得到各发达国家在流通过程中提供的优惠，其弥补了生产规模更小、密集度及单位面积产量低等限制。这一模式最适合承天顺化省湿地水产养殖区以及金瓯、茶荣、朔庄、坚江、广宁等省份及海防市吉婆岛等沿海地区，或者北部山区、西原部分地区的种植、养殖产品等。

地理标志农业产业发展区：农产品质量具有来源于本地生态及文化体系的特殊性且同其他地方同类产品有明显区分的区域，则可发展地理标志产品生产区（12）。这一模式具有竞争优势，有助于在产品本地特殊因素的基础上提升附加值以及生产者、企业的收入。另一方面，通过对地理标志及原产地名称保护的双边或多边协议，包装标签标有地理标志的产品将拥有很大的贸易便利（13），同时结合生态农业旅游营造本地综合价值。

按照各国和越南的经验，特产生产区一般与贫困户、少数民族地区的生计密切联系，因此这是各贫困地区发展农村的最佳方法。生产规模可以相当，但大部分为小规模，并实现产品质量多样化和确保食品卫生安全及质量的特殊性。许多国家的酒类、肉类、奶类、小麦、茶叶、咖啡等诸多产品采用了这种生产模式，并创造了数千亿美元的营业额。

结合国防安全的农业产业发展区：在经济条件仍较困难的边境、海岛、少数民族地区，农业生产不只是为了经济目的，而且还是为了确保社会稳定及保障国防安全。应研究制定基于国家按照市场机制在公共服务上提供的大力支持的农业生产模式。应围绕以下方面制定相关的政策和机制：第一，将经济条件十分困难的不易融入市场经济的少数民族地区进行规划，尤其是西原地区、西本地区及海岛和边境地区；第二，设计基于公共服务网络大力支持的农业生产系统，若有条件可以结合生态生产模式及地理标志；第三，设计各种产业链，推动本地产品销往市场；第四，颁布基于农业生产、加工、贸易组织及社会组织配套的安置社区的有关生产模式、居民组织的政策、机制和体制。这一区域的收入可来源于出售农业产品以及政府在扶贫减贫、资助保护森林、文化及净化心灵旅游中的资助金。应实现生产模式组织中的多样化，可在密切协调国防部、公安部基础上组织私营企业、公共企业、社团组织等。在许多地方，各边防站可与当地居民区共同参加生产组织、社会组织等，旨在确保部队与群众的密切联系以及部队在生产及捍卫祖国战斗中依靠群众。

小规模的农户生产区：这是目前十分普遍且仍将长期存在的模式，因为民众的生活仍主要依赖农业生产。通过实施各项经济措施为农民创造新的工作，并非通过各种行政措施，这一生产模式将在范围、区域及参与农民数量上逐渐缩小。为了协助小规模生产农户参与市场和提升收入，应采取以下若干措施：第一，应新开一些农贸市场，供农民在固定地点直接出售其农产品，从而增加收入；第二，协助发展农户小规模加工模式，可直接出售产品，或者协助产品分销；第三，协助成立与原辅料市场、产品销售市场保持联系并进行产品推广工作的各种合作社、协会等。在此区域，政府应推出政策吸引合理规模的工业、服务业投资，优先对劳动者进行培训，从而进行劳务输出或将劳动者送入工业、服务业集中区从事非农业工作，主动实现农业劳动力转移。

组织工业、农业及服务业生产协作的产业集群的区域：国家应出台有关服务于农业的工业—农业—服务业集群网络的国家、地区、省市总体规划。这就是对越共十届中央第26-NQ/TW号决议在解决工业与农业、城市与农村关系中的具体化。根据产业渠道网络，对货物储备、交易、物流、包装、加工、贸易的区域及国际交易所进行规划。从事上述领域的分销商、企业应得到信贷、土地、企业管理等方面的扶持。投资方式可按照公私合作模式或者外商直接投资和其他社会力量投资形式，旨在发展各种货物贸易通道。大通道的重要枢纽可被规划发展成为工业—农业—服务业集群，使之与各重点农业产区实现链接。可针对在西原、东南部、九龙江三角洲、红河平原等大规模生产区大米、水产品、咖啡、茶树、腰果、猪肉、奶类等大型产业推行工业—农业—服务业集群做法。与此同时，也应该协助发展并扩大许多地方现有的传统农产品加工贸易集群模式。

第二，对农产品产业链进行结构重组，对农林渔产品生产进行结构重组：应在确保了粮食安全的基础上出台灵活的水稻耕地利用政策，并将部分水稻种植面积转换为符合当地条件和优势的其他作物种植面积（种草养奶牛，种玉米、大豆、火龙果、花卉、蔬菜等），但不许改变水稻种地的基本条件。如此一来，应进行农产品结构重组，优先提升拥有更大优势及更高附加值的其他作物的价值的，诸如：奶牛养殖及蔬菜、花卉、水果种植等。每个地区应出台优先发展优势产品的规划，从而促进产品产量、价值以及老百姓收入等结构重组（14）。然而，在实施转移工作，特别是形成玉米、大豆、火龙果等产量大的新产区过程中，应主动规划并组织生产、加工、销售等，避免形式主义的自发性做法。

产业附加值分配结构重组：应制定各种政策、机制推进越南境内农林渔业中带来高附加值的环节，诸如：加工、物流服务、包装，尤其是深加工食品以及家具、工业用品等最终产品。首先，应优选发展越南拥有优势的产业，如咖啡、橡胶、腰果、可可、胡椒、水产品；对林产品、奶类、肉类等进行深加工。除了越南企业之外，也应呼吁外国企业的投资，因为他们拥有商标及分销渠道，目的是推动加工、包装、物流等从国外转向越南。尽量减少为不在越南境内加工最终产品的外商投资项目签发许可证。为深加工最终产品的国内外企业采取土地分配、税收、信贷等方面的优先政策。对于小产业、土特产等，应鼓励其在地方工农业集群或者在自家进行小规模加工和包装。在融入国际经济条件下，应为形成各国际农林水产品产业的加工业、服务业集群而着力引进国内外投资，将越南打造成为国际农产品加工及服务中心。

第三，农业生产参与者结构重组

在农业结构重组过程中，应注重提升以下因素的数量和质量：

—提升采用专业、现代管理模式的大型庄园数量和质量。在工业化、城镇化程度较高的地区，一大部分劳动力退出了农业生产，政府已逐步制定政策调控和限制小规模生产，鼓励按照《土地法》（修正案）规定将耕地集聚为大规模庄园。颁布基于生产规模（15）与国际贸易和自然资源、环境管理要求的标准、准则相结合的庄园管理政策和机制。

—重组政策应在同一行业的农民携手合作基础上促进新型农业生产合作社的发展，旨在扩大规模、应用科学技术、共同投资、实行产品质量管理、向市场销售产品、购买物资及所需服务等。对于大规模的出口产业，应优先发展实现商业链条的专业性生产合作社，如连接着各咖啡、虾类养殖、查鱼养殖、花卉种植、水稻耕作等庄园的合作社。应推进合作社在同企业合作建立商业链中的作用，巩固各行业协会，其中咖啡、茶树、橡胶、甘蔗、水稻种植以及奶牛、猪养殖等方面的农民庄园合作社应扮演着更重要且相称的角色，尤其是在大规模货物产区。在小规模货物生产农户集中的地区，应促进各种综合服务合作社发展。在自给自足的生产区，应发展各类社会组织形式。对于服务合作社，应出台扶持政策，使之成为农业服务供应中的重要因素以及接受支农惠农、信贷、营销支持、质量管理、植物保护监控、森林保护、水面管理等公共服务并成为在当地展开落实的主要负责单位。

应出台政策针对各领域、各地区的农业企业、工农业生产合作集群的发展进行规划，为同农民、同外部开展合作并发展深加工、服务、物流等活动提供基础。若干合作模式取得了成功，诸如：越南乳业公司Vinamilk在河内市巴位县的牛奶生产、清化省蓝山县的甘蔗种植、安江省植物保护股份公司“大型农田”水稻生产、北部三省橡胶种植投资合作等。应尽早组织部署政府总理2013年10月25日签署有关鼓励发展合作经济、生产一体化合作，结合农产品销售、大型农田建设的政策的第62/2013/QĐ-TTg号决定（取代政府总理有关“四家”合作的第80/2002/QĐ-TTg号决定）。优先发展生产、加工、贸易的投资合作，按照共同技术流程进行生产以获得外观及质量同等的产品，制定整个产业链的统一计划，共同进行品牌管理，整个产业链拥有相同的产品来源及质量追溯管理方式，共同应对风险、分享附加值以及利润等。各种扶持政策应着力推进各种合作因素的形成和发展，使之成为农民之间、农民与企业之间合作的动力。目的就是通过大规模经济的效应创造出更廉价的产品、通过集体的行动更好地进行产品质量管理，产品竞争力得以提升，向市场提供质量均匀、稳定且可靠的产品。

农业结构重组过程中应关注的若干措施

第一，有关土地的政策、机制

应着力集聚规模够大、长期稳定、符合每个地区不同生产模式、面向现代化农业的土地。针对不同地区进行相应的土地规划。按照7个社会经济区或者8个生态区，研究并制定土地规划及规划管理政策、机制，确保出台符合不同地区的发展战略，克服当前经济空间被行政空间分割的弱点。在一个区域内实现工业、服务业等其他领域与农业以及各农业领域之间的产业链接。为了进行结构重组，必须继续完善有关土地的新政策：

—颁布相关政策、机制，旨在阐明有关农户尤其是大规模庄园经济农户的法律依据以及土地利用、回收和土地使用权用于继承、贷款、参与联营合作或以土地投资入股中的权益。

—进行稳定的、与服务业规划配套的农业用地规划，并将科技、贸易、加工业等组建成为工业—农业集群。

—以50至70年的期限将土地分配给农民；农业稳定的地区应采取这种方式。

—在工业化、城镇化程度居高且一大部分劳动力已退出农业生产的地区，应进行大规模生产农户规划，大力推进土地集聚，旨在发展现代化大规模集中型农业模式。政府应进行独立的、规模为数百至数千公顷的现代化农业产区试点规划，旨在形成生产、管理及贸易完全按照现代标准的大规模庄园经济模式。采取措施鼓励农民自愿“换田聚地”，将耕地集聚成“大型农田”。推进土地集聚进程以及农民之间、农民与企业之间横向一体化合作发展。

—应出台规定承认农户、庄园经济等生产单位，提出明晰的定义并明确谁是农民则向谁分配土地，若不是农民国家则回收土地并按照《土地法》规定予以赔偿，从而将土地分配给直接且持续从事农业的农民，限制拥有土地使用权者不直接参与生产，搞土地出租，目前的部分农林业公司也在其中。　

第二，投入农业及协助农民的政策、机制

—按照农业结构重组中的优先方向筹建农业投资基金。这些基金可在获批的农业规划基础上向各地方、企业，甚至于农户的投资信贷项目提供资助。农业投资基金的运作应将国家行政管理与投资资金管理分开；投资机制按照市场机制进行招标投标，旨在鼓励农户和企业按照国家的优先规划遵守现代化农业生产条件。呼吁国际赞助商对这些基金提供赞助。

—国内企业的投资应在发展与农民相结合、形成农民与企业一体化合作的现代农业产业链建立质量、食品卫生安全、物流、品牌等可持续管理链的基础上得以鼓励。

—研究对用100%的越南国内农产品原料加工产品的企业推行企业所得税优惠政策。

—出台各项基于抵押庄园土地、机械设备、合同提供贷款的政策，旨在形成现代庄园。研究对目前贷款方式进行根本性革新，从主要按照以土地使用权证明书作为抵押财产的贷款方式转为以生产机械设备及生产经营项目作抵押的贷款方式。

—研究将目前通过企业的间接扶持机制（如大米临时购储机制）逐步改为按照每个农户投入的总成本费用中的一个百分比向农民提供直接帮助的政策。

—研究对若干主要农产品采取“未来价格市场”模式，旨在将市场风险从生产者转移到贸易公司。

—继续按照政府总理2011年3月1日第315/QĐ-TTg号决定试点履行农业保险政策，总结和吸收相关经验，旨在对各对象、各行业正式广泛展开农业保险政策，而不仅局限于贫困或接近贫困线的农户。

—研究补充、修改扶持政策，旨在减少农水产品收获后的损失。

第三，发展农产品产业链的政策、机制

—推行政策、机制鼓励越南企业在国际超市供应链直接分销产品，实现产品及市场多样化，推进对价值高、质量好的环节的投入，限制粗制产品出口。对于国内市场，朝着基于产品来源可追溯性及知识产权的质量透明化方向加强对市场的管理。

—针对每类行业、每个地区、市场及生产对象出台从生产到上市的封闭式政策、机制框架，旨在促进价值链多样化发展（大众产品链、高档产品链、生态产品链、公平贸易产品链、结合地理标志和特产的产品链、结合可持续发展的产品链等）。形成拥有市场空间、强有力的国际联系、全球性品牌、在部分目标市场上拥有地位且具有广泛的社会经济影响力的战略性产业链。

—为朝着提升在越南境内的部分、属于农民的部分、由科技带来的部分、品牌的部分，提高质量，采取良好管理方式的方向对产业链附加值进行结构重组而出台相关政策、机制。

—为对化肥、饲料等农业生产物资及奶类、肉类、大米等国产及进口的农业产品贸易的全部质量和价格交易实施监控和透明化而出台相关政策、机制，为按照来源追溯、农业保险等调控附加值、税收和进行质量管理提供依据。

—朝着透明、平等、采取基于农产品产业链的良好管理模式，明确国家、地方政府和企业、农民职业组织作用的方向革新进出口调控机制。健全咖啡、可可、大米、茶叶、腰果等行业协会，成立能够发挥农民在进出口调控中应有作用的行业协会。

—对于大米：相关政策和机制应在农民以及对从大米生产到经营、出口的生产链不同对象的扶持政策的参与下集中对专耕区大米价值链进行升级。对于目前“大型农田”模式，应为农民与合作社、合作组一体化合作环节化解困难。应对大米出口企业补充通过农产品合同保持与农民合作的条件。应出台大米行业总体规划，其中包括不同的又互补的两项政策性目标，即大规模商品生产及可自行销售或在当地出售的小规模生产。研究用越南政府与专门进口大米的国家之间投资合同来取代经济合同或为其补充，旨在提升越南的地位，加强进口商与生产区的关系，减少中间环节，为生产者提升产品售价。

第四，全面革新农业公共管理、服务系统的政策、机制

在合理分级分工和明确划分最高领导人的职能、任务、责任的基础上核查进而完善从中央到地方的农业行政管理体系。确保农业所需物资质量和价格的透明化并对其进行严格管控，同时对疫病及食品卫生安全进行管理。

农业公共服务体系的职能、内容应得到根本性改变，从提供服务为主的职能转为对农业生产、市场、质量管理、法律服务、贸易竞争等活动进行预测、调控、管理、监督、评估、协助等职能。公共服务应发展成为服务市场。对农业提供公共服务的机关只应在市场无法满足的地方、范围、领域以及带有主导性质的领域提供公共服务。其余范围应让私营部门或职业组织提供。公共服务财政，必要且可以进行自由、公开化的招标投标。

在农户经济的带动下，越南农业获取了突破性进展，保障了粮食安全，并通过增加生产季、面积和产量推广各地。通过各种合作形式、合作组织、各种协会、合作组、合作社的发展，企业也广泛参与其中，加强农业生产中先进科技应用及结构重组，这肯定是越南农业今后提升附加值和实现可持续发展的新动力。（完）